Auteur/autrice : Maarten Koning

Définition

Chaque canton est divisé en communes. La superficie d’un canton est la somme de ces communes, tout comme la Suisse est la somme des vingt-six cantons.

Chaque canton a également des districts. Contrairement aux communes, les districts ne sont pas issus de la Constitution fédérale, mais seulement des constitutions des cantons.

Les municipalités occupent une place modeste dans la Constitution. L’art. 50 CF ne reconnaît que l’existence des communes.

Les cantons ont une autonomie complète dans la création des municipalités, art. 50 (1). La Confédération tient compte de l’autonomie des municipalités dans la législation, art. 50 (2) CF. Et elle prend en compte la situation particulière des villes et des régions de montagne, art. 50 (3).

Les types de communes

Il y a des communes politiques ou communes d’habitants (politische Gemeinden ou Einwohnergemeinden), des communes bourgeoises ( Bürgergemeinden ou Gemeinden), des corporations (öffentlich-rechtliche Körperschaften), des communes spéciales (Spezialgemeinden) et environ 2600 communes ecclésiastiques (Kirchgemeinden) de diverses confessions.

Organisation et tâches

L’organisation des municipalités varie d’un canton à l’autre.  En Suisse, il y a encore environ 2 200 municipalités.

La plus grande d’entre elles, Zurich, compte environ 400 000 habitants, la plus petite est Corripo (canton du Tessin) avec une vingtaine d’habitants. Scuol (canton des Grisons) est la plus grande commune, Rivaz (Vaud) la plus petite commune.

Le principe selon lequel les municipalités accomplissent les tâches que les cantons n’accomplissent pas est le principe de subsidiarité (les trois niveaux de la Constitution fédérale : confédération, cantons et municipalités (art. 3 et art. 50 de la Constitution fédérale).

Dans leurs constitutions, les cantons définissent la personnalité juridique, l’administration, le gouvernement, les institutions démocratiques et le système électoral. Les municipalités sont créées par les cantons.

Elles bénéficient de l’autonomie que chaque canton leur accorde et sont soumises au droit cantonal.

Il existe des tribunaux cantonaux pour les litiges entre municipalités et cantons. L’instance suprême de recours est le Tribunal fédéral à Lausanne.

Les autorités locales peuvent parfois renvoyer des affaires directement au Tribunal fédéral. Les tribunaux cantonaux ont deux instances pour trancher les litiges entre les citoyens et les municipalités.

Le pouvoir législatif

Les principaux piliers démocratiques de chaque municipalité sont la démocratie (directe) et les parlements élus par les citoyens (le plus petit nombre de communes) ou l’assemblée des citoyens. Les parlements ou assemblées sont le pouvoir législatif et l’organe suprême de la municipalité.

Chaque constitution cantonale est basée sur le principe de subsidiarité et sur la démocratie directe. En plus de la démocratie directe (différents types de référendum), les citoyens ont également le droit d’initiative.

La grande majorité des municipalités n’a pas de parlement, mais une assemblée de citoyens. Le nom varie d’un canton à l’autre. Elle se réunit plusieurs fois par an ou à la demande des citoyens. Un ordre du jour est soumis au vote lors de ces réunions. Les décisions sont prises à la majorité des voix.

Dans les grandes municipalités, tous les citoyens ne peuvent pas se réunir de cette manière, mais il existe un système représentatif. Chacun a le droit de venir voter, mais dans la pratique, il ne s’agit que d’un petit nombre de citoyens actifs, comme dans toute association, fondation ou organisation politique.

En plus, la législation locale exige généralement que les décisions essentielles soient prises dans les urnes. Ainsi, de par la démocratie directe, les citoyens scrutent avec intérêt les sujets qui leur sont soumis par les autorités.

Les grandes villes et municipalités ont presque toutes un parlement ou un conseil local directement élu. A Neuchâtel et Genève, c’est une obligation pour toutes les municipalités, dans le canton de Vaud à partir de 1 000 habitants et au Tessin à partir de 5 000 habitants.  Les plus grandes municipalités suisses sans parlement sont Soleure et Rapperswil-Jona (canton de St-Gall).

L’exécutif

Le nombre de membres de ces conseils varie fortement. Le gouvernement de la ville, l’exécutif et le/la président(e) sont élus directement par les citoyens, selon le même principe que dans les cantons. Les noms varient d’un canton à l’autre.

Les petites municipalités délèguent souvent les tâches à un citoyen élu (maire, conseil municipal, conseil communal, conseil de ville, syndic, sindaco).

Le système de milice est également le principe pour les politiciens au niveau communal. Seules certaines fonctions, par exemple celles de maire, sont rémunérées.

(Source: A. Auer, G. Malinverni, M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume I, L’État, Berne 2013).

La Suisse (la Confédération) est composée de vingt-six cantons (art. 1 de la Constitution de la Fédération (CF).

Ceux-ci sont, dans l’ordre alphabétique (avec les plaques d’immatriculation); Argovie (AG), Appenzell Rhodes-Extérieures (AR), Appenzell Rhodes-Intérieures (AR), Berne (BE), Bâle-Campagne (BL), Bâle-Ville (BS), Fribourg (FR), Genève (GE), Glaris (GL), Grisons (GR), Jura (JU), Lucerne (LU), Nidwald (NW), Neuchâtel (NE), Obwald (OW), Schaffhouse (SH), Soleure (SO), Schwyz (SZ), St-Gall (SG), Thurgovie (TG), Tessin (TI), Uri (UR), Valais (VS), Vaud (VD), Zoug (ZG), Zurich (ZH).

Les différences en termes de superficie, de population, de caractère rural et/ou urbain, de langue, de religion et de caractéristiques géologiques sont importantes.

Histoire 

La formation de ces cantons est un processus qui a duré plusieurs siècles et qui n’est pas traité dans cet article. Ces cantons existaient déjà en 1848.

En 1979, le Jura, qui s’est séparé de Berne, est devenu un nouveau canton. L’art. 1. CF définit également le territoire de la Suisse : il est constitué des territoires des cantons.

Compétences et hiérarchie

Les cantons sont des républiques et des constitutions souveraines dans un pays souverain, ce qui est unique en Europe et peut-être dans le monde (voir la relation entre le niveau fédéral et les cantons art. 42-53 CF).

Les cantons et le peuple (les hommes) ont créé la Constitution fédérale en 1848, et donc la Confédération et le niveau fédéral.

Ce niveau (Conseil national, Conseil des États, Conseil fédéral, tribunaux fédéraux, départements et autres organisations) est ainsi une création des cantons (et du peuple) et ne dispose pas de moins, mais jamais de plus de pouvoirs que ce que prévoit l’art. 3 CF.

Dans tous les autres domaines, les cantons sont souverains, soumis uniquement à la CF et aux traités internationaux.

L’art. 50 CF confirme la hiérarchie : Confédération, cantons et communes.  Les cantons sont, en somme, des républiques démocratiques et des états souverains, dans la mesure où l’art. 3 CF n’attribue pas de compétences au niveau fédéral.

Au niveau fédéral, les cantons sont également représentés au Conseil des États.

En 1848, la défense, la politique étrangère, les douanes et la monnaie sont les principales compétences du niveau fédéral.

Depuis lors, surtout après 1945, de plus en plus de compétences ont été transférées aux cantons (avec l’approbation du Conseil des États et du peuple par le biais du référendum obligatoire). 87 des 195 articles CF traitent aujourd’hui de ce transfert.

Les cantons ne sont plus souverains dans ces domaines, mais mettent en œuvre les lois et les décisions fédérales (art. 49-1 CF). Dans ce processus, les cantons sont à nouveau souverains (art. 46 CF).

Cela explique aussi pourquoi la Confédération ne compte qu’un petit nombre de fonctionnaires, soit environ 38 000. Les questions relatives à l’application du droit fédéral sont tranchées en dernier ressort par le Tribunal fédéral à Lausanne.

Les accords internationaux et entre les cantons

Les accords internationaux, y compris ceux conclus avec l’Union européenne, ont la priorité sur le droit cantonal. Cela vaut également pour des centaines de conventions entre un ou plusieurs cantons, le droit intercantonal (art. 48 CF).

Les affaires étrangères sont de la compétence exclusive de la Confédération (art. 54 CF). Le gouvernement informe les cantons de ces questions en temps utile, ce qui est important pour les cantons (art. 55 CF).

Les relations avec l’Union européenne revêtent une importance particulière pour les cantons. Aujourd’hui, il s’agit principalement du nouveau traité avec l’Union européenne, appelé accord-cadre institutionnel.

La Conférence des gouvernements cantonaux (Chambre des cantons à Berne) joue un rôle important à cet égard.

Les cantons peuvent conclure des accords avec d’autres pays s’ils relèvent de la compétence du canton et ne portent pas atteinte au droit et à la politique de la Confédération.

Les cantons sont tenus d’informer le gouvernement avant de conclure des accords. Les traités avec les autorités subordonnées d’autres états sont autorisés sans en informer le gouvernement (art. 56 CF).

Les constitutions des cantons

Les constitutions des vingt-six cantons diffèrent les unes des autres, mais toujours en respectant les principes de la Constitution fédérale (art. 51 CF).

Les citoyens des cantons ont plusieurs moyens d’influencer la législation et la constitution des cantons par le biais de référendums.

En plus, les cantons peuvent demander au Parlement fédéral d’initier une législation par le biais de l’initiative déposée par un canton (art. 160 CF).

Au moins huit cantons peuvent également utiliser le référendum cantonal (art. 141 CF) pour lancer un référendum facultatif contre une législation fédérale.

Les cantons étaient et sont toujours les porteurs du pouvoir constituant originaire de la Suisse.  Ils ont créé le pays, ils le développent par la législation (en tant que législateurs au sein du Conseil des États et dans les cantons) et ils lui donnent sa consistance. Le canton est également un pouvoir constituant dérivé.

Les cantons (avec le peuple) peuvent adapter et modifier la Constitution et la loi à tout moment. Les deux fondateurs de la Confédération ont finalement toujours le dernier mot.

Les républiques démocratiques

Mais tout aussi essentielle que cette construction constitutionnelle est l’identité linguistique, culturelle et politique des habitants de ces républiques démocratiques au cœur de l’Europe.

(Source: Malinverni, M. Hottelier, M. Hertig Randall, A. Flückiger, Droit constitutionel suisse, Berne 2021)

Les vingt-six cantons de la Suisse sont les successeurs des États originels, qui se sont regroupés en 1848 pour former la Confédération.

Ils occupent une place particulière dans le système politique suisse, puisqu’ils sont souverains. Grâce à des circonstances uniques, la Suisse a su développer, il y a plusieurs siècles, un système politique unique en Europe. Est traitée ici la Constitution des cantons.

L’homme politique et entrepreneur Alfred Escher (1819-1882), considéré comme l’une des grandes figures de l’innovation et de l’économie de marché en Suisse, a relaté en 1848 ce qui constitue aujourd’hui encore le fondement du fédéralisme et de la démocratie :

“Der schöne Baum unseres neuen Bundes, der seine schützenden Zweige über das ganze Vaterland ausbreitet, hat zu seinen Wurzeln die Kantone. Würden wir diese Wurzeln verkümmern und absterben lassen, so wäre damit auch dem Baum der sichere Untergang bereitet. Die Kantone sind die Säulen, auf denen das ganze Bundesgebäude ruht”

« Le bel arbre de notre alliance, dont les branches s’étendent sur toute la patrie, a pour racines les cantons. Si nous laissions dépérir les racines, elles finiraient par mourir et l’arbre connaîtrait alors un déclin inexorable. Les cantons sont les piliers sur lesquels repose tout l’édifice fédéral » (J. Jung, Alfred Eschers Thronreden, Zurich 2021).

Introduction

Les cantons et les citoyens – le peuple suisse – sont les fondateurs de la Confédération suisse (Schweizerische Eidgenossenschaft) et de la Constitution fédérale. La Constitution fédérale définit les compétences de la Confédération et des cantons.

Ces derniers définissent à leur tour les compétences de leurs communes. Et les différentes compétences sont réparties entre la Confédération, les cantons et les communes conformément au principe de subsidiarité. Elle fixe aussi les droits et devoirs fondamentaux des citoyens.

Selon l’art. 3 de la Constitution fédérale : les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral.

Mais ce n’est pas une souveraineté au sens du droit international public.

Des chapitres de la Constitution fédérale portent, entre autres, sur les rapports entre la Confédération et les cantons, ainsi que la répartition des tâches entre ces deux niveaux de l’État fédéral.

Située au sommet de l’ordre juridique suisse, la Constitution fédérale prime tous les autres actes normatifs (loi, ordonnances, etc.) de la Confédération, des cantons et des communes.

L’article 51 de la Constitution fédérale stipule que chaque canton est tenu de se doter d’une constitution démocratique, acceptée par le peuple. Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elle ne est pas contraires au droit fédéral.

Les constitutions cantonales

Les vingt-six cantons ont chacun leur propre constitution. L’Assemblée fédérale examine uniquement la teneur de la constitution, et non le processus d’élaboration, lequel relève des compétences du Tribunal fédéral (elle peut être entièrement ou partiellement refusée ou octroyée sous réserve).

Les cantons sont tenus de requérir la garantie de la Confédération pour leurs constitutions. Les initiatives populaires visant à la révision de la constitution cantonale sont soumises au vote du peuple. Cette obligation s’étend à chaque modification constitutionnelle.

Les cantons élaborent leur constitution cantonale et, en vertu du principe de l’autonomie, chaque canton dispose de son propre régime constitutionnel et de son gouvernement.

Au niveau cantonal – comme au niveau fédéral – le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire sont exercés par trois autorités différentes.

Les cantons sont égaux devant la Constitution fédérale et jouissent d’une large souveraineté, notamment dans les domaines du budget, du système politique et de la fiscalité puisqu’ils peuvent prélever des impôts.

Relèvent également de la compétence des cantons : la citoyenneté, le droit de vote, la création et l’organisation des communes, des districts et autres organisations de droit public, les entreprises communales et les écoles.

Le fédéralisme est un principe essentiel de la Suisse. C’est pourquoi la péréquation financière est, elle aussi, importante pour la cohésion du pays. Elle se fonde sur l’idée de solidarité : les cantons économiquement forts et la Confédération aident les cantons qui financièrement sont plus faibles.

République, Etat, membre, canton

Le caractère constitutionnel et politique particulier des cantons se reflète également dans les premiers articles de leurs constitutions.

La dénomination des cantons peut varier : en général, canton souverain, autonome ou indépendant, entité politique autonome, entité étatique ou République démocratique, État de droit démocratique ou État de droit libéral, démocratique et social.

Les nouveaux cantons de la Suisse latine choisirent, par exemple, en 1815 le titre de république, qui soulignait leur indépendance alors que « canton » met l’accent sur l’appartenance à la Confédération.

Genève, Neuchâtel et le Tessin l’ont conservé jusqu’à nos jours. Dans le cas de Neuchâtel, l’appellation de « République et Canton » reflète le passage du statut de principauté prussienne (jusqu’à 1857) à celui de membre souverain de la Confédération. Le vingt-sixième canton de Suisse, le Jura, (1979) se nomme République et Canton du Jura.

Les citoyens (avec droit de vote)

La Constitution fédérale stipule que la Confédération suisse protège la liberté et le droit du peuple. En Suisse, tous les citoyens disposant du droit de vote peuvent participer aux décisions politiques.

En plus du droit de vote, les citoyens de chaque canton ont la possibilité de faire valoir leurs exigences aux travers des instruments de la démocratie directe, tels que prévus dans les constitutions cantonales et fédérales.

Séparation des pouvoirs

Les trois pouvoirs sont séparés à tous les niveaux de l’État. Ce qui vaut pour la Confédération vaut aussi pour les cantons et les communes, le but étant toujours d’empêcher la concentration du pouvoir entre quelques personnes ou institutions et de prévenir les abus. Certaines dispositions de la Constitution fédérale garantissent le respect de la séparation des pouvoirs.

Les districts

Les districts existent dans 10 des 26 cantons suisses. Du fait de la structure fédéraliste de la Suisse, leur rôle peut varier suivant les cantons. En général, ils ne sont que des circonscriptions administratives, électorales ou judiciaires, chaque district ne possédant qu’un tribunal.

Le Parlement cantonal

Le nombre de membres du parlement cantonal varie d’un canton à l’autre. Il est le plus souvent proportionnel au nombre d’habitants du canton. Il a pour principale attribution de voter – adopter, rejeter ou modifier – les lois. Il a également pour tâche d’adopter le budget cantonal, qui lui est présenté par le gouvernement cantonal et d’autoriser la levée de taxes et d’impôts. Il exerce aussi la surveillance sur l’activité du gouvernement.

Les systèmes électoraux

Les élections législatives cantonales sont majoritairement au scrutin proportionnel alors que les élections exécutives cantonales se font au scrutin majoritaire. La Constitution fédérale stipule que tout parlement cantonal doit être élu directement par le peuple (scrutin direct).

Les systèmes électoraux et le rôle du Tribunal fédéral seront traités dans un prochain article.

Le système de milice 

A l’instar du Parlement fédéral, tous les parlements cantonaux sont des parlements de milice : leurs membres peuvent exercer une activité professionnelle en dehors de leur mandat politique. L’engagement volontaire de citoyens qui assument des mandats politiques est d’une grande importance pour la société et le système politique.

Gouvernements cantonaux

 Les membres des vingt-six gouvernements cantonaux sont directement élus par le peuple. Les élections cantonales ont généralement lieu tous les quatre ans, sauf dans les cantons de Fribourg, de Vaud, de Genève et du Jura, où elles ont lieu tous les cinq ans, et dans le canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures, où le gouvernement est renouvelé tous les ans.

Selon le canton, le nombre de ministres – qui parlent d’une seule voix – varie de 5 à 7. En effet, comme pour le Conseil fédéral, le Conseil d’État cantonal – gouvernement cantonal – est basé sur le principe de la collégialité.

Les gouvernements cantonaux sont généralement élus au scrutin majoritaire. Le gouvernement tésinois est élu à la proportionnelle. Dans certains cantons, des sièges sont réservés à certaines minorités linguistiques.

Lors des élections cantonales, l’élection des candidats à la majorité absolue crée « un lien direct » entre les électeurs et le gouvernement cantonal.

Chaque canton détermine lui-même le système électoral. Seuls le Jura et Neuchâtel ont opté pour la représentation proportionnelle. Les autres cantons connaissent différentes formes de système majoritaire.

Cette dichotomie parfois appelée la « Schweizer Wunderwaffe » (littéralement arme miracle suisse) n’est pas tout à fait injustifiée car le système électoral est important pour la stabilité politique en Suisse.

Les tribunaux

Chaque canton dispose de ses propres tribunaux, qui jugent en première instance les affaires concernant le canton, selon le principe de la séparation des pouvoirs.

Le Tribunal fédéral – plus haute autorité judiciaire suisse – veille à une application uniforme du droit fédéral par les tribunaux cantonaux.

Le Tribunal cantonal est la dernière instance judiciaire cantonale en matière pénale, civile et administrative. Ses fonctions sont celles d’une autorité de juridiction, d’une autorité de surveillance des tribunaux et d’une autorité d’élection. Les membres sont élus soit par le peuple, soit par le Grand Conseil. Ses arrêts peuvent être déférés devant le Tribunal fédéral.

Le Tribunal fédéral, dont le siège se trouve à Lausanne, est la Cour suprême de la Confédération. Il exerce le pouvoir judiciaire au niveau fédéral. Les juges fédéraux sont élus par les Chambres réunies de l’Assemblée fédérale.

Double majorité

Si la votation porte sur un référendum obligatoire fédéral  (comme une modification de la Constitution fédérale) ou l’initiative du peuple, le suffrage des cantons joue également un rôle.

Le projet est adopté à condition qu’il ait été accepté par la double majorité des citoyens et des cantons.

Si la majorité des citoyens d’un canton a dit «oui», le canton est considéré comme favorable au projet. La majorité des voix des cantons ainsi calculée doit donc être favorable au projet pour que celui-ci soit accepté.

 Pour déterminer la majorité des cantons, les anciens demi-cantons d’Obwald, de Nidwald, de Bâle-Campagne, de Bâle-Ville, d’Appenzell Rhodes-Intérieures et d’Appenzell Rhodes-Extérieures ne comptent chacun que comme une demi-voix.

Développement historique et conclusion

Le rôle important des constitutions cantonales a été démontré par leur développement historique, notamment après 1815, et leur influence sur la Constitution fédérale de 1848, sur les constitutions fédérales revues de 1874 et 1891 et sur l’introduction de la démocratie directe.

La Maison des Cantons (Haus der Kantone), à Berne, siège de conférences gouvernementales, de conférences des directeurs et d’autres institutions intercantonales, promeut la coopération entre les cantons et la Confédération.

De nombreuses organisations de la société civile défendent des causes politiques, sociétales, sociales, culturelles ou écologiques spécifiques par le biais de référendums fédéraux et cantonaux.

Des référendums récents, par exemple, ont été adoptés au niveau fédéral par la majorité des citoyens mais ont finalement été rejetés car ils n’ont pas été acceptés par la majorité des cantons (la double majorité).

(Source: A. Auer, Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Bern, 2016).

Rédaction et révision: Marianne Wyss, écrivain public et traductrice.

Photo: Les 26 Cantons Suisses (jeretiens.net)