Auteur/autrice : Maarten Koning

Pour bien comprendre les origines et le fonctionnement de la démocratie directe en Suisse, une connaissance – historique – de la Landsgemeinde, assemblée solennelle tenue dans certains cantons suisses au cours de laquelle les citoyens, jouissant du droit de vote, élisent les autorités et débattent des affaires du pays à main levée sur la place du village, est une condition importante.

Dans cet article, le sujet est traité dans les grandes lignes. Il montre que les fondements de la démocratie directe datent du Moyen Âge, mais que le choix politique fait au XIXe siècle fut le résultat de débats passionnés et de profondes controverses.

La Constitution de 1848, affiche. Musée national, Zurich. Photo: TES.

La Landsgemeinde

Au Moyen-Age en Suisse, la Landsgemeinde était une institution officielle des cantons campagnards – à laquelle seuls les hommes pouvaient participer – et qui incarnait un privilège réservé “aux gens du pays”.

Cette institution de démocratie directe s’imposa aux XIIIème et XIVème siècles dans les huit cantons actuels suivants : Uri, Schwytz, Unterwald (Nidwald et Obwald), Zoug, Appenzell Rhodes-Intérieures, Appenzell Rhodes-Extérieures (Appenzell jusqu’en 1597 avant la division du canton) et Glaris.

A l’époque, plusieurs pays sujets – d’une ville ou d’un canton campagnard – se dotèrent d’une Landsgemeinde, parfois instituée sous l’influence directe des cantons protecteurs.

En outre, il est possible d’assimiler la Landsgemeinde à l’assemblée populaire telle qu’elle se tenait dans les juridictions et hautes juridictions des Trois Ligues (Drei Bünde) (canton des Grisons) et dans les dizains valaisans (Zenden) (sauf celui de Sion), voire dans des territoires sujets d’une abbaye.

Aux XIIIème et XIVème siècles dans les cantons campagnards de Suisse, la Landsgemeinde fut issue du plaid (placitum – Landtag) lors duquel le bailli (Landvogt), représentant du souverain,rendait la justice, en présence non seulement des témoins, mais d’autres personnes (alii quam plures) incarnant le peuple.

Le Palais fédéral à Berne

Quand les droits de juridiction (tribunaux) passèrent globalement aux cantons, le bailli fit place à un landamman. Celui-ci rendait la justice devant une assemblée, la future Landsgemeinde qui était aussi appelée à élire les autorités, à légiférer et à gérer les affaires administratives.

A cette époque, les Habsbourg furent d’importants souverains en Europe. Dans les cantons d’Uri, de Schwytz, d’Obwald et de Nidwald (Unterwald) la Landsgemeinde naquit entre 1231 et 1309.

Uri, Schwytz et Unterwald, suite à l’ouverture du col du Saint-Gothard en 1230, entrèrent en relations avec les républiques italiennes situées de l’autre côté du col, ce qui a peut-être aussi pu constituer une source d’inspiration.

En outre, la maison de Habsbourg accorda l’immédiateté impériale aux cantons d’Uri, de Schwytz et d’Unterwald (Reichsunmittelbarkeit) au XIIIème siècle et au début du XIVème, de sorte qu’ils furent gouvernés par ce seul souverain et ne furent pas assujettis à un seigneur local.

La République de Gersau. Photo: TES.

Concept politique

L’institution de démocratie directe qu’est la Landsgemeinde s’imposa – comme nous venons de le voir – d’abord dans les cantons primitifs. Elle fut ensuite adoptée par Zoug (1376), Glaris et Appenzell (1387). En 1433, la Landsgemeinde fut même pratiquée dans le petit État libre de Gersau, aujourd’hui dans le canton de Schwytz.

Dans les cantons campagnards, la Landsgemeinde fut l’instance suprême (les sources disent höchste Gewalt). En effet, la séparation des pouvoirs n’existait pas encore et elle détenait ainsi des compétences universelles.

Elle élisait les magistrats, les juges de haut rang, les délégués à la Diète, les principaux fonctionnaires. Elle promulguait les lois nouvelles et devait approuver les décisions de la Diète pour qu’elles puissent entrer en vigueur.

La majorité des affaires que traitait la Landsgemeinde furent de nature administrative, dont, entre autres : résolution des problèmes collectifs, négociations et traités, relations extérieures, mercenariat, impôts, finances, attribution du droit de bourgeoisie, frontières internes. Elle avait aussi un rôle judiciaire (procès politiques notamment). La souveraineté était exercée par le peuple.

La réunion annuelle ordinaire eut lieu une fois par année et le vote s’effectuait à main levée. Si nécessaire, des séances supplémentaires (Nachgemeinde) ou extraordinaires furent organisées.

À cette époque, la démocratie n’était pas ce qu’elle est aujourd’hui. De plus, dans les  républiques régnèrent quelques familles puissantes et la corruption fut chose courante. Toutefois, cela ne changea rien au fait que les citoyens continuèrent à prendre position lors de la Landsgemeinde.

Pouvait participer à la Landsgemeinde tout homme apte au service militaire et jouissant des droits civiques, qu’il ait hérité ou acheté la bourgeoisie, depuis l’âge de 14 ans, parfois 16 ans.

Forme de démocratie directe, la Landsgemeinde acquit une grande notoriété en Suisse et bien au-delà. À certaines époques, elle joua même un rôle de modèle.

En 1513, en revanche, dans les cinq cantons-villes de la Confédération, soit Berne, Soleure, Zurich, Bâle et Schaffhouse, prévalaient une oligarchie, une aristocratie de guildes et de vieilles familles bourgeoises comme cela fut le cas, entre autres, dans la République des Sept Provinces Unies, à Amsterdam, à Haarlem (Pays-Bas).

Altdorf, canton d’Uri. Photo: TES

1798-1891

De nombreux écrivains, hommes d’État, philosophes et voyageurs européens des XVIIe et XVIIIe siècles furent impressionnés par cette institution de démocratie directe par laquelle la souveraineté appartenait au peuple et non à un roi, un prince ou des aristocrates, ce qui était unique en Europe.

Mais la Landsgemeinde ne devint vraiment populaire que lorsque Napoléon Bonaparte l’abolit en 1798. La République helvétique (1798-1803) – les cantons suisses alors transformés en république unitaire – fut en rupture avec des siècles d’acquis de la démocratie et surtout de la politique de décentralisation.

L’Acte de médiation de 1803 rétablit les structures d’avant 1798 et les anciens cantons – avec leurs institutions traditionnelles, dont la Landsgemeinde – furent ainsi restaurés dans leur souveraineté.

En 1815 fut établi le Pacte fédéral qui unit les vingt-deux cantons souverains de la Confédération suisse. Et en 1848, une nouvelle Constitution fédérale fut votée. Elle définit un nouvel État fédéral et centralisé où les cantons ne sont plus indépendants mais « souverains » et cèdent certains de leurs privilèges à l’État fédéral : une des étapes de formation de la Confédération suisse.

Après 1815, on se référa souvent à la tradition de la Landsgemeinde jouissant d’une grande popularité dans les campagnes. Au sein de la Confédération des XXII cantons, la Landsgemeinde eut cours dans les cantons d’Uri, de Schwytz, d’Unterwald, de Glaris, de Zoug, d’Appenzell Rhodes-Intérieures et Appenzell Rhodes-Extérieures.

Outre la démocratie directe, il exista quatre autres régimes politiques : république aristocratique, démocratie censitaire, république fédérale et monarchie (canton de Neuchâtel), sous lesquels vécurent les autres cantons.

Après 1830 et les révolutions que connut l’Europe, apparut la Restauration (1813-1831) qui se caractérisa par des systèmes politiques conservateurs dans quelques cantons et l’apparition d’une opinion publique bourgeoise libérale.

Alors que le patriciat revint au gouvernement dans certains cantons, les cantons qui appliquèrent la Landsgemeinde rétablirent les anciennes inégalités juridiques et les villes à régime corporatif imposèrent à nouveau leur domination sur les campagnes.

Il y eut alors une confrontation entre les partisans de l’Ancien régime – surtout dans les villes – et la nouvelle bourgeoisie libérale, inspirée par les idéaux de la Révolution française, de la Constitution américaine de 1786 et de la démocratie directe telle qu’appliquée par la Landsgemeinde.

Puis vint la Régénération (1830-1848) durant laquelle furent introduites l’égalité des droits pour tous les habitants des cantons et, entre autres, la séparation des pouvoirs et la liberté du commerce et de l’industrie.

Le canton de Vaud fut le premier canton à introduire la démocratie directe en 1845, puis d’autres cantons suivirent. La Constitution fédérale de 1848 ne prévoyait qu’un référendum constitutionnel obligatoire. Mais ces droits populaires furent complétés au fil du temps.

L’initiative populaire et le référendum populaire sont les deux instruments clés de la démocratie directe moderne en Suisse. Depuis leur adoption respectivement en 1874 (référendum) et en 1891 (initiative), ils ont souvent été utilisés pour promouvoir des idées et scruter les décisions du Parlement, à Berne.

Les cantons et les communes disposèrent également des instruments de la démocratie directe, introduits au XIXème siècle dans les constitutions cantonales et les lois communales.

Glaris. Photo: TES.

Conclusion

La Landsgemeine n’existe désormais plus que dans deux cantons : Appenzell Rhodes-Intérieures et Glaris. Peu à peu, elle a été abandonnée dans les autres cantons à partir de 1848 jusqu’aux années 1990.

Cependant, la démocratie directe demeure et constitue une spécificité du système politique suisse qui a fait ses preuves au niveau communal, cantonal et fédéral.

Enraciner ce système politique en Suisse après 1815 n’alla pas de soi. La démocratie directe fut introduite par la volonté des cantons et du peuple, fondateurs de la Confédération suisse et de la Constitution fédérale.

La démocratie directe – qui fait partie de l’ADN de la Suisse – est le fruit d’une histoire complexe en lien avec d’autres aspects de la politique suisse, comme le fédéralisme et le sens du consensus. Après tout, les citoyens ne sont-ils pas aussi des politiciens ?

Le concept de la Landsgemeinde et de la démocratie directe n’est pas désuet ou folklorique, mais, au contraire, il est transparent, efficace, tourné vers l’avenir, que les citoyens votent en se rendant aux urnes, par correspondance, par internet ou à main levée.

(Source  Hans Stadler, « Landsgemeinde » dans: Dictionnaire historique de la Suisse;  Louis Carlen, ‘Die Landsgemeinde’, in : Andreas Auer (e.a.): Die Ursprünge der schweizerischen direkten Demokratie, Basel 1996; B. Adler, Die Entstehung der direkten Demokratie, Zurich 2006).

Rédaction et révision: Marianne Wyss, écrivain public et traductrice.