Auteur/autrice : Maarten Koning

La Suisse est connue pour la lenteur de ses décisions politiques. Le pays a pourtant été pionnier dans l’introduction de la démocratie et dans la création de la première république (masculine) démocratique trilingue d’Europe en 1848 en adoptant l’allemand, le français et l’italien comme langues nationales.

Les cantons furent les jardins d’essai de nouveaux concepts politiques et, finalement, aujourd’hui ce sont les citoyens qui décident. Ainsi, les discussions et tensions politiques qui ont précédé la guerre du Sonderbund de 1847 ont commencé dans les cantons et leurs communes. La discorde qui couvait depuis longtemps dans la nouvelle Confédération suisse de 1815 éclata en 1847.

La situation politique dans les cantons en 1831. Cartographie: Marco Zanoli

 Le contexte national

Le nouveau Pacte fédéral de 1815 rétablit l’Ancien Régime dans la majorité des nouveaux cantons. Des cantons majoritairement catholiques ou protestants, francophones, germanophones ou italophones, collaborèrent dès 1815 au sein de différentes coalitions.

Une importante phase de renouveau fut la révision de la constitution de 11 cantons – la moitié de ce que comptait le pays à l’époque – dans les années 1830/1831, appelée la Régénération. Sous l’influence des révolutions françaises et allemandes, 11 cantons se dotèrent d’un régime libéral représentatif qui prévoyait, entre autres, le suffrage universel masculin (avec quelques restrictions).

Cette constitution libérale dans ces cantons fut surtout axée sur la séparation des pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire), la libéralisation de l’économie et du commerce, le suffrage universel masculin, l’égalité devant la loi et d’autres libertés fondamentales ainsi que la démocratisation. Les motifs religieux ne jouèrent pratiquement encore aucun rôle.

La distribution des confessions (1850). Musée national Zurich

Après 1831, les conflits religieux prirent toutefois de l’ampleur et la situation dégénéra à partir de 1841. La suppression de huit couvents dans le canton d’Argovie – protestants et catholiques – et le rôle de l’Église et des jésuites dans les cantons catholiques, en particulier dans le canton de Lucerne, appelés par le nouveau gouvernement conservateur pour enseigner dans les écoles supérieures, en furent la cause.

Le Pacte fédéral de 1815 garantissait l’égalité des droits dans les cantons pour les protestants et les catholiques, mais pas pour les juifs !

Mais le 5 janvier 1841, après que le Grand Conseil du canton d’Argovie eut supprimé l’égalité des droits pour les catholiques, ceux-ci se révoltèrent, mais en vain. Dans le canton de Lucerne, les jésuites retrouvèrent même un rôle important dans la politique et l’éducation. Cette situation entraîna des attaques armées de la part des cantons voisins.

La raison profonde fut cependant le désaccord sur l’engagement de la Confédération. Les cantons protestants et certains cantons catholiques libéraux voulurent une Confédération plus forte au détriment des compétences cantonales. Les cantons catholiques conservateurs s’y opposèrent.

Comme toujours, des causes économiques engendrèrent ce conflit. Les cantons de Suisse centrale disposaient traditionnellement d’une ouverture géographique et économique de l’agriculture vers le sud par-delà le Saint-Gothard. Les cantons urbains protestants, plus industrialisés, avaient établi des contacts commerciaux avec le nord et l’ouest.

Dans les cantons dits primitifs d’Uri, de Schwytz et d’Unterwald (Nidwald et Obwald) régnèrent en outre la pauvreté, la faim, généralement un bon terreau pour la rébellion.

Pendant des siècles, de jeunes soldats suisses servirent comme mercenaires dans des armées étrangères européennes. Après 1815, ce commerce lucratif pour la Confédération s’effondra.

Le Sonderbund. Auteur: Marco Zanoli

Le Sonderbund

En 1845, sept cantons conservateurs à majorité catholique : Uri, Schwytz, Unterwald, Lucerne, Zoug, Fribourg et le Valais s’unirent dans une coalition politique et militaire appelée le Sonderbund, visant surtout la sauvegarde de la religion catholique et de la souveraineté cantonale. Les cantons protestants libéraux, soutenus par les trois cantons libéraux catholiques de Soleure, de Saint-Gall et du Tessin, n’y souscrivirent pas en invoquant une atteinte au Pacte fédéral.

Les cantons conservateurs protestants de Bâle-Ville et de Neuchâtel ainsi que le canton conservateur catholique d’Appenzell Rhodes-Intérieures restèrent neutres. En juillet 1847, la Diète fédérale (Tagsatzung), assemblée des députés des cantons, vota la dissolution du Sonderbund, l’expulsion des jésuites et la révision de la Constitution fédérale.

Malgré le rôle de médiateur du canton de Bâle-Ville, l’escalade se poursuivit avec la mobilisation d’une armée de 80 000 hommes du Sonderbund en octobre 1847. Par la suite, la Confédération rassembla une armée de 100 000 hommes.

En octobre 1848, la Diète fédérale nomma Guillaume-Henri Dufour (1787-1875) – protestant conservateur modéré – commandant en chef des troupes fédérales, avec le grade de général et le chargea de dissoudre le Sonderbund et Jean-Ulrich de Salis-Soglio (1790-1874), originaire du canton des Grisons et général des armées du Sonderbund. Bien que protestant lui-même, son conservatisme et son refus du libéralisme expliquaient son ralliement au Sonderbund. Tous deux furent à la tête des deux camps opposés.

Johann-Ulrich von Salis-Soglio. Photo: Wikipedia

Le choix de Guillaume-Henri Dufour fut une décision en or. Il était originaire du nouveau canton francophone de Genève et, bien que protestant, il était opposé à un État fédéral fort.

Le 3 novembre 1847, une première attaque de la brigade uranaise eut lieu sur le col du Saint-Gothard pour pénétrer au Tessin, ancien territoire sujet, et y vaincre les radicaux. Ce fut un échec. La suite des événements est connue.

Le 23 novembre 1847, la bataille décisive se déroula près du village de Gisikon (canton de Lucerne). Entre le 25 et le 29 novembre 1847, les cantons primitifs et le Valais se soumirent sans combattre. Après une courte guerre de 25 jours, 93 morts et 510 blessés, ce fut la fin du Sonderbund.

Le contexte européen

 Les grandes puissances de cette époque, soit la Russie, l’Autriche et la Prusse (Sainte-Alliance) et la France, s’immiscèrent dans les affaires intérieures de la Suisse et songèrent à intervenir militairement en faveur des cantons catholiques conservateurs et contre les cantons libéraux, à leurs yeux radicalement démocratiques.

Après les bouleversements de 1789-1815, les monarques n’eurent pas besoin d’un deuxième épisode révolutionnaire. C’est surtout Klemens Wenzel von Metternich (1773-1859), longtemps ministre des Affaires étrangères et chancelier autrichien, qui voulut intervenir militairement en Suisse. De plus, le pape soutenait financièrement le canton catholique de Lucerne et les jésuites.

Thomas Lawrence (1769-1830), Klemens Wenzel von Metternich, 1818. Collection Royal Collection of the United Kingdom. Photo: Wikipedia

La Suisse fut de toute façon une épine dans le pied des monarchies européennes en raison de son accueil de réfugiés politiques, de révolutionnaires et d’anarchistes depuis 1815, ce qui a causé un problème. En effet, lors du Congrès de Vienne (1814-1815), les grandes puissances avaient garanti la neutralité perpétuelle du pays.

En 1847, lors de la guerre du Sonderbund, aucune invasion ne se produisit en Suisse alors que les  cantons catholiques avaient sollicité une intervention militaire des puissants voisins. Non pas parce que ces monarchies respectèrent sa neutralité, mais parce que l’Angleterre mit son veto et que ces pays furent eux-mêmes confrontés à des révolutions et à des troubles. D’ailleurs, le conflit en Suisse fut de courte durée et l’ordre fut rétabli dès 1848. Une nouvelle Révolution française fut hors de question.

1848

Ce qui rendit la guerre du Sonderbund particulière, c’est sa suite. Une guerre civile déchire, hier comme aujourd’hui, la société en camps irréconciliables pendant de nombreuses générations. Ce ne fut pas le cas en Suisse. Cette guerre civile laissa également des traces, mais les anciens ennemis se sont rapidement réconciliés et il n’y eut ni haine, ni sentiment de vengeance durables.

Qu’est-ce qui rend la Suisse différente à cet égard également ? La solidarité séculaire à partir du XIIIème siècle au sein de la Confédération majoritairement germanophone et les régimes relativement cléments dans les territoires occupés par cette Confédération (territoires sujets) avaient permis l’émergence d’une conscience nationale malgré toutes les contradictions.

Les cantons d’Argovie (1415), de Thurgovie (1460), de Vaud (1536), du Tessin (1512) furent des territoires occupés et administrés par la Confédération à partir de ces années et jusqu’en 1798.

En 1803, ils obtinrent le statut de canton souverain. Le canton de Neuchâtel fut un comté jusqu’en 1395, puis une principauté allemande, française et enfin prussienne, officiellement jusqu’en 1857, bien qu’il fût membre de la Confédération en tant que canton souverain depuis 1815. Genève et le Valais étaient des territoires souverains et ne rejoignirent la Confédération qu’en 1815.

Le canton du Tessin entra dans la Confédération en 1803. L’intégrité même du canton du Tessin fut remise en question lorsque Napoléon Bonaparte transforma la République cisalpine (1797-1805 – Siamo Svizzeri italiani) en royaume d’Italie (1805-1814), qu’il voulut agrandir avec l’annexion d’une partie du Tessin.

Mais la désastreuse campagne de Russie força Napoléon à retirer ses troupes d’occupation du Tessin. Ainsi, en 1803, par l’Acte de médiation, il fit du Tessin un canton suisse à part entière. Le col du Saint-Gothard, passage stratégique, dicta une fois de plus ses priorités.

L’esprit de compromis, l’expérience vieille de plusieurs siècles, la recherche de ce qui est réalisable, la mentalité du « agree to disagree » (accepter d’être en désaccord), la primauté de la démocratie et de la souveraineté et les intérêts économiques communs ont créé « l’unité dans la diversité ».

La guerre s’est terminée comme elle avait commencé : avec modération ou, comme le disait le général Guillaume-Henri Dufour, à la veille de la victoire :

« Défenseurs fédéraux, vous allez entrer dans le canton de Lucerne. Allez hardiment à la rencontre de l’ennemi, battez-vous courageusement et tenez bon pour votre drapeau. Mais dès que la victoire sera décidée en notre faveur, oubliez tout sentiment de vengeance, comportez-vous en guerriers généreux, épargnez ceux qui ont été vaincus, car vous ferez ainsi preuve de votre véritable courage ».

Cela rappelle Winston Churchill (1874-1965) : « In War : Resolution, In Defeat : Defiance, In Victory : Magnanimity, In Peace : Good Will » (Winston Churchill, The Second World War, Volume I, The Gathering Storm, London 1948).

Un alliage d’intransigeance, de sens du devoir, de compassion pour l’ennemi vaincu, bref, la base d’une coexistence à long terme. La Constitution fédérale conciliante de 1848 est toujours le fondement libéral, social, démocratique, fédéral et du processus de décentralisation du pays. Dans ce contexte, la démocratie directe est une spécificité incontournable du système politique depuis 1874 (deuxième Constitution fédérale) et 1891 (droit d’initiative populaire fédérale).

C. Studer, Winterthur, 1848, et  J.J. Ulrich, Zurich. Collection Bibliotheque Berne. Photo: Wikipedia

Conclusion

Les questions religieuses ne jouent pas un grand rôle en politique aujourd’hui. De même, le quadrilinguisme et en particulier le Röstigraben, littéralement la barrière de röstis ou le rideau de röstis, démarcation virtuelle séparant la Suisse romande de la Suisse alémanique (les röstis sont des galettes de pommes de terre, un plat typique de la Suisse alémanique, consommés dans toute la Suisse), n’ont qu’une importance politique mineure.

Les cantons du Sonderbund ont conservé leur identité et, dans une très large mesure, leur souveraineté et ont accru l’innovation et la diversification sur le plan économique.

Ils ont profité de l’esprit libéral de la Constitution, de la modernisation de l’économie et du développement de l’industrie, du tourisme, de l’extension du réseau ferroviaire et routier, de la création des meilleures universités d’Europe (ETH Zurich et EPFL à Lausanne), de la législation sociale et, notamment, grâce à cela, d’une prospérité toujours plus grande.

Les conflits et les divergences d’intérêts existent toujours, mais moins entre les cantons qu’à l’intérieur de ceux-ci. L’opposition ville-campagne et l’écart entre jeunes et vieux y sont particulièrement marqués.

La récente élection d’une conseillère fédérale francophone issue du canton du Jura à la place d’une représentante germanophone du canton de Bâle-Ville au gouvernement ou d’une majorité – quatre francophones et trois germanophones – au sein du gouvernement est moins importante que la sous-représentation des grandes villes.

La guerre du Sonderbund fut une guerre civile sans conséquences traumatisantes à long terme d’un tel conflit. C’est un mérite et une particularité du pays, de son système politique et de ses habitants parmi lesquels le cartographe, humaniste, géographe, homme politique, ingénieur et militaire Guillaume-Henri Dufour a joué un rôle de premier plan.

(Source et plus d’informations: J. Jung, Einigkeit, Freiheit, Menschlichkeit. Guillaume Henri Dufour als General, Ingenieur, Kartograf und Politiker, Zurich, 2022); P. du Bois, La guerre du Sonderbund (Neuchâtel 2020); Historisches Lexikon der Schweiz, Der Sonderbund.

Rédaction et révision: Marianne Wyss, écrivain public et traductrice.

Le système politique suisse, unique au monde, repose sur le sens de la responsabilité des citoyens et fonctionne relativement bien. Les citoyens bénéficient des droits populaires – l’expression n’existe qu’en Suisse – ceux qui, parmi les droits politiques, leur permettent de participer aux prises de décision par le biais de votations.

Nulle autre démocratie à travers le monde n’offre à ses citoyens des droits politiques aussi complets que la Suisse : la démocratie directe, dont les pièces maîtresses sont les instruments de l’initiative populaire et du référendum, est l’une des spécificités du système politique suisse. La Suisse est gouvernée selon un système fédéral aux niveaux de la Confédération, des cantons et des communes.

Les exécutifs communaux et les gouvernements cantonaux sont élus par le peuple selon le système majoritaire (majorité absolue) et ce n’est que dans le canton de Neuchâtel que l’élection se fait selon le système de la représentation proportionnelle. En outre, les membres du conseil communal et les gouvernements cantonaux varient entre cinq et sept, comme stipulés par le droit communal et cantonal.

Cependant, la prospérité, la stabilité politique et l’harmonie de ce pays si diversifié sur les plans culturel, linguistique, historique, économique et religieux n’émanent pas seulement de la démocratie directe. Le fondement en est l’organisation fédérale, la décentralisation et le fonctionnement du gouvernement suisse.

Les cantons sont souverains dans de nombreux domaines : entre autres, l’éducation, la santé, le système social, la justice et la police. Les cantons peuvent déléguer des compétences aux communes sur la base de leurs propres constitutions.

Toutefois, les cantons et les communes sont tenus de respecter les traités internationaux, le droit fédéral et la Constitution fédérale. Le Tribunal fédéral à Lausanne est l’autorité judiciaire suprême de la Confédération suisse et la Cour européenne des droits de l’homme est une juridiction internationale instituée par le Conseil de l’Europe ayant pour mission d’assurer le respect des engagements souscrits par les États signataires de la Convention européenne des droits de l’homme.

Pouvoirs de la Confédération

La Confédération a uniquement les compétences que la Constitution fédérale lui confère de manière explicite ou implicite. Pour le reste, les cantons demeurent compétents (principe de subsidiarité). Depuis la Constitution fédérale de 1848, qui marqua la naissance de la Suisse moderne et surtout après 1945, de plus en plus de compétences ont été laissées aux cantons.

La récente pandémie de Covid-19 a également révélé des tensions relationnelles entre les 26 cantons souverains et le Conseil fédéral. Des discussions sont menées à ce sujet sur les améliorations à apporter pour y remédier, car ce système a aussi ses faiblesses.

Le gouvernement suisse compte environ 40’000 fonctionnaires fédéraux (900’000 aux Pays-Bas) et le Conseil fédéral, également restreint, compte 7 membres, comme cela était déjà stipulé dans la Constitution fédérale de 1848. Chaque conseiller fédéral dirige l’un des sept départements.

Aujourd’hui, les Pays-Bas comptent 29 ministres et secrétaires d’État et la Commission de l’Union européenne est composée de 27 membres et de 3 président(e)s : la/le président(e) de la Commission européenne, du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne. Et, le cas échéant, quelle procédure d’élection a-t-elle été mise en place?

Mais la Suisse c’est aussi et surtout la maîtrise des rouages du fonctionnement démocratique aussi par le gouvernement dont les sept membres, égaux en droit, prennent leurs décisions en observant le principe constitutionnel de la collégialité et le principe du système de concordance, modèle de démocratie typique de la Suisse.

Le Conseil fédéral

Le mode de fonctionnement du gouvernement, pouvoir exécutif, et la relation entre le Parlement et le gouvernement, ainsi que le fonctionnement et la composition du Parlement, pouvoir législatif, seront traités à part et ne sont dès lors pas abordés ici.

Cet article porte sur l’élection des membres du Conseil fédéral, qui gouverne la Suisse. Cette élection symbolise le fondement du système politique suisse qui a fait ses preuves.

Les sept conseillers fédéraux sont élus par le Parlement – soit les 246 membres des deux chambres, le Conseil national et le Conseil des États – pour une durée de quatre ans. Après l’élection des membres du gouvernement, le président de la Confédération et le vice-président du Conseil fédéral sont élus lors d’un scrutin séparé, pour l’année qui suit.

Le renouvellement intégral du Conseil fédéral a lieu à la session d’hiver qui suit le renouvellement intégral du parlement après les élections. Selon la « formule magique », genèse d’une tradition politique suisse qui dure depuis près de 60 ans, les 7 sièges du Conseil fédéral sont répartis proportionnellement à la force électorale des grands partis du pays : PS, PLR, UDC et PDC. Un gouvernement de large coalition prévaut en Suisse.

Toutefois, les conseillers fédéraux sont élus par le Parlement eu égard à leurs qualités et compétences individuelles et non à la faveur de négociations de coalition et/ou d’un programme gouvernemental avec à sa tête le plus grand parti helvétique.

Le président de la Confédération est primus inter pares, c’est-à-dire premier parmi les pairs. Il dirige  le gouvernement et représente la Suisse à l’étranger.

Il n’est pas le chef de l’État car en Suisse cette fonction n’est pas assumée par une seule personne mais par l’ensemble du Conseil fédéral dont les membres défendent les décisions prises par le collège (principe de collégialité). La fonction est exercée chaque année par un conseiller fédéral différent, élu selon le principe de l’ancienneté lors de la session d’hiver par l’Assemblée fédérale.

Après les élections, les sept conseillers fédéraux se répartissement les départements entre eux. Les affinités personnelles, l’expérience, les compétences, voire les considérations des partis peuvent jouer un rôle dans la répartition, cependant aucun d’entre eux ne peut prétendre à un département en particulier.

Les conseillers fédéraux sont élus pour un mandat de quatre ans. Ils sont libres de démissionner et de se retirer du gouvernement quand ils le souhaitent. Une nouvelle élection peut s’avérer nécessaire en tout temps lorsqu’un conseiller fédéral démissionne.

La procédure de nomination

Pour pouvoir être élu au Conseil fédéral, il suffit d’avoir la nationalité suisse et le droit de vote. Les membres du Conseil fédéral doivent respecter les dispositions relatives à l’incompatibilité de fonction et ne peuvent pas, notamment, occuper simultanément une autre fonction au service de la Confédération ou exercer une activité lucrative.

Lors de l’élection, le Parlement doit veiller à la représentation équitable des diverses régions du pays et des communautés linguistiques.

En outre, le curriculum vitae, les points forts et les points faibles des nouveaux candidats au Conseil fédéral sont scrutés et publiés et tous doivent se soumettre à l’exercice des auditions devant les groupes parlementaires avant les élections.

Chaque candidat est élu à la majorité absolue. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue au premier tour, l’Assemblée fédérale est tenue de procéder à un tour de scrutin supplémentaire, et ce jusqu’à ce qu’un candidat soit élu en atteignant la majorité absolue.

Le Parlement élit généralement les candidats disposant d’une expérience politique, qui sont proposés par les partis. Selon la « formule magique », les conseillers fédéraux doivent appartenir à l’un des quatre grands partis de Suisse. Aujourd’hui, cette formule est 2:2:2:1, soit 2 conseillers fédéraux du Parti socialiste (PS), 2 conseillers fédéraux du Parti libéral-radical (PLR), 2 conseillers fédéraux de l’Union démocratique du centre (UDC) et un conseiller fédéral du Parti démocrate-chrétien/Centre (PDC).

En cas de démission, de décès ou de la constatation de l’incapacité à exercer la fonction en cours de mandat d’un conseiller fédéral, le siège vacant est repourvu pour le reste de la durée du mandat à un nouveau membre issu du même parti.

Lorsque, suite à cela, des sièges doivent à nouveau être pourvus au Conseil fédéral, les groupes parlementaires peuvent nommer des candidats pour les postes vacants.

L’ élection

A la fin du processus, il ne reste que quelques candidats en lice, certains ayant renoncé à se présenter. Le candidat favori d’un parti n’obtient pas automatiquement la majorité absolue. Parfois, dans 14% des cas, des outsiders du même parti sont élus contre la volonté du parti !

Les atouts des candidats à l’élection du Conseil fédéral sont souvent une longue expérience de la politique au niveau cantonal ou fédéral, un soutien au sein du parti, un talent organisationnel, des compétences personnelles.

De 1848 à 1984, la Suisse a été exclusivement gouvernée par des hommes. En 1984, le Parlement a élu la première femme au Conseil fédéral. 2010 a vu pour la première fois une majorité de femmes au Conseil fédéral.

En outre, la Constitution fédérale de 1848 prévoyait qu’il ne pouvait pas y avoir plus d’un conseiller fédéral par canton, afin d’éviter la surreprésentation des grands cantons. Depuis 1999, la Constitution prévoit une règle plus souple, en vertu de laquelle les diverses régions géographiques et linguistiques doivent être équitablement représentées au Conseil fédéral.

Suite à la démission de deux conseillers fédéraux, Simonetta Sommaruga (PS) et Ueli Maurer (UDC), le Parlement a élu le mercredi 7 décembre 2022 deux nouveaux conseillers fédéraux.

Plusieurs candidatures ont été enregistrées pour ce poste. Finalement, deux candidats (UDC) et deux candidates (PS), l’une du canton du Jura et l’autre du canton de Bâle-Ville, étaient officiellement sur les rangs, le PS voulant présenter une femme au Conseil fédéral.

Ont été élus le Bernois Albert Rösti (UDC) et la Jurassienne Elisabeth Baume-Schneider (PS), une « outsider » ! Ainsi, le canton du Jura, créé en 1979, est représenté pour la première de son histoire au Conseil fédéral.

Et de plus, avec l’élection d’Elisabeth Baume-Schneider, les Alémaniques ne composent plus la majorité au Conseil fédéral, puisqu’il comptera désormais quatre membres issus de la Suisse latine.

Conclusion

Le système politique suisse et, partant, la procédure d’élection au Conseil fédéral, le choix des candidats par le Parlement en toute connaissance de cause, contribuent à la prospérité, à la stabilité politique et à la cohésion du pays.

Ce système a été créé au cours d’un long processus, en partie grâce à l’ère française (1798-1813), suite à des siècles de coopération, de conflits armés, d’orientations, d’intérêts économiques et géographiques différents, d’expériences, d’idée d’État, de pragmatisme et de volonté de compromis.

Le système politique est pratiquement à l’abri de l’illusion, grâce à son organisation fédérale, à la décentralisation et à la démocratie directe. Ce système n’est donc pas compatible avec le système politique monétaire, démocratique et souvent empreint d’une forte ambition et d’un orgueil démesuré de l’Union européenne.

L’Union européenne devrait rejoindre la Confédération suisse et non l’inverse. L’histoire de la Suisse est celle d’une intégration réussie avec quatre langues, des cultures et des identités différentes.

Source : A. Vatter, Der Bundesrat, Bâle 2020)

Rédaction et révision: Marianne Wyss, écrivain public et traductrice