Auteur/autrice : Maarten Koning

Le système parlementaire suisse est composé de deux chambres. Cet article présente le Conseil des États (chambres des cantons, chambre haute).

L’autre chambre (basse), le Conseil National, est abordée ci-dessous. Dans cette contribution, on décrit brièvement ses origines, son rôle et sa place dans le système constitutionnel et son fonctionnement.

Histoire

Lorsque la nouvelle Constitution est entrée en vigueur en 1848, il n’allait pas de soi que le Conseil des États soit mis en place. Il doit son existence notamment à la guerre du Sonderbund de 1847.

Dans cette (dernière) guerre (civile) armée sur le territoire suisse, les visions, la religion et les zones urbaines et rurales se sont opposées, les catholiques conservateurs des cantons catholiques à prédominance rurale (Uri, Schwyz, Unterwald, Valais, Zoug, Lucerne et Fribourg) face aux cantons de commerce libéraux protestants (menés principalement par Berne, Bâle et Zurich).

D’autres cantons de la Confédération (Vaud et Neuchâtel) étaient neutres.

En 1848, la Suisse n’était pas encore la nation industrielle qu’elle allait devenir durant les décennies suivantes. La guerre civile suisse, cependant, a fait peu de victimes et fut brève grâce en partie aux actions conciliantes des vainqueurs.

Après cette guerre civile, on s’est rendu compte que dans la Confédération, la minorité (des cantons catholiques) devait également avoir une voix, tout comme les minorités linguistiques (français et italien – le romanche n’a été reconnu comme quatrième langue qu’en 1938).

Fonctionnement

En contrepartie du Conseil national, il y a le Conseil des États pour représenter les cantons avec un total de 44 sièges pour les vingt-cinq cantons, deux sièges par canton et six sièges pour les six demi-cantons. Le nouveau canton du Jura a également obtenu deux sièges en 1979, ce qui porte le total à 46 sièges.

Le Conseil des États est élu selon la loi électorale de chaque canton (aujourd’hui basée sur des élections directes en mode de scrutin majoritaire sauf dans le canton de Vaud et de Neuchâtel où est appliqué le mode de scrutin proportionnel).

La Suisse a officiellement le système de milice. Cependant, même au Conseil des États, la tendance est à l’augmentation du nombre de politiciens à plein temps même si le Parlement reste un parlement de milice.

La particularité du Conseil des États est sa pleine égalité avec le Conseil national en matière de législation, de budget fédéral, de contrôle et de nomination du gouvernement (Conseil fédéral) et de l’administration fédérale et de nomination des juges fédéraux.

C’est le pendant cantonal de la représentation du Conseil national. Chaque canton a le même droit de vote, indépendamment de la religion, du nombre d’habitants ou de l’économie.

Le Conseil des États et le Conseil national se réunissent séparément (sauf pour l’élection du gouvernement, des juges fédéraux et en temps de guerre/menaces, du commandant suprême (général) des forces armées).

Le Conseil des États lui-même est l’initiateur ou le premier à traiter une proposition du Conseil fédéral ou du Conseil national.

Les présidents des deux conseils en établissent l’ordre du jour. Au cours des dernières décennies, le Conseil des États a pris une petite avance sur le Conseil national dans 55 % des cas (des centaines par an). Les deux Conseils doivent être pleinement d’accord sur chaque lettre et chaque virgule.

En cas de désaccord, il y a d’abord la procédure d’élimination des divergences (Differenzbereinigungsverfahren) qui permet à chaque Conseil d’examiner trois fois un texte.

Dans ce processus, les membres des deux Conseils tentent de surmonter le désaccord, ce qui réussit généralement. Si ce n’est pas le cas, il y a une conférence de conciliation (Einigungskonferenz).

Treize membres de chaque Conseil discutent ensuite de la législation ou décident finalement de parvenir à un accord.  Si cela n’aboutit pas, la législation a échoué et ne permettra pas de parvenir à un accord.

De longues consultations sont parfois nécessaires, car la démocratie directe (référendum facultatif ou initiative populaire) est toujours présente.

Les deux organes se réunissent tous les trimestres au Palais fédéral à Berne. Les lois fédérales ne peuvent pas être mises à l’épreuve de la Constitution par le juge.

Les instruments parlementaires du Conseil des États sont abordés dans l’article sur le Conseil national, car ils sont égaux.

Dans ces deux organes œuvrent neuf commissions qui travaillent avec le Conseil fédéral, des experts, des départements et des organisations (d’intérêt) et deux commissions de surveillance (financière).

Les deux organes élisent un président et un vice-président pour une période maximale d’un an. Ce choix cohérent dans la Constitution suisse est d’empêcher les concentrations de pouvoir.

Conseil des Etats et les cantons

La composition politique et les relations avec le canton, le gouvernement cantonal et le parlement cantonal sont également abordées dans une autre contribution.

Il est important de noter que les membres du Conseil des États votent sans consulter les organes cantonaux, mais en tant que membres indépendants d’un organe fédéral.

C’est précisément sur ce point que la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) fondée en 1993 à Berne, joue un rôle important.

La doléance portait sur le fait que les membres du Conseil des États étaient principalement des politiciens fédéraux indépendants.

De ce fait, l’influence des cantons s’est souvent révélée trop faible, trop tardive et trop limitée dans le processus législatif fédéral. La CdC comble parfaitement cette lacune, qui sera abordée plus en détail dans les prochains articles.

Rôle

Le Conseil des États occupe désormais une place prépondérante dans le processus législatif ainsi que dans le contrôle et la coopération avec le gouvernement et ses (sept) départements (y compris les commissions).

Aujourd’hui, le Conseil des États joue un rôle tout aussi important dans l’équilibre politique des pouvoirs et, selon certains, même plus important que le Conseil national.

Cela a parfois été différent. L’importance et le prestige politiques sont également évidents pour les membres du Conseil national qui siègent au Conseil des États ; le contraire n’est pratiquement jamais le cas.

Comme tout système démocratique, ce système a ses défauts et ses lacunes, c’est aussi le cas pour le Conseil des Etats.

Après une position initialement subordonnée au Conseil national jusque dans les années 1950, il a continué à renforcer sa position politique (de pouvoir) et son prestige dans ses relations avec le gouvernement et le Conseil national

En tant qu’institut fédéral, les relations avec le canton, son gouvernement et son parlement ont parfois été trop lâches. La CdC semble combler cette lacune.

Une conclusion n’est pas controversée : le Conseil des États a un rôle et une fonction indispensables dans le système parlementaire, contrairement à de nombreuses autres « Chambres de réflexion ».

Introduction

La démocratie directe, le fédéralisme et un système politique unique sont à la base de la stabilité politique du pays. Les membres de l’exécutif (gouvernement) sont élus directement par le peuple dans les cantons et les communes. C’est unique en Europe.

Le système politique de la Suisse est celui d’un État fédéral comportant trois niveaux politiques : la Confédération (Bund), les cantons et les communes dont tous les membres des gouvernements respectifs appliquent le principe de la collégialité et parlent d’une seule voix.

Au niveau fédéral, le gouvernement ne peut pas dissoudre le Parlement, ni organiser de nouvelles élections. Et l’Assemblée fédérale ne peut pas destituer le gouvernement, ni démettre un Conseiller fédéral en cours de mandat, sous réserve du cas particulier de son incapacité à exercer sa fonction (art. 140a LParl).

Le système de concordance (Konkordanzsystem) est l’un des principes de base du système politique suisse, caractérisé par la composition des organes de l’État de façon proportionnelle aux différents partis en présence et la formule magique (Zauberformel) désigne une règle tacite concernant la répartition des sièges au Conseil fédéral entre les principaux partis politiques du pays.

Cela exprime les relations du pouvoir politique sur une plus longue période. Une victoire d’un parti au détriment des partis traditionnels du Conseil fédéral lors d’élections fédérales ne signifie pas automatiquement et immédiatement une entrée au gouvernement. Mais une continuité dans un succès électoral peut aboutir à une entrée au gouvernement.

Les quatre grands partis du pays, à savoir le PLR, le PDC, le PS et l’UDC, se répartissent les sept sièges selon la formule magique 2-2-2-1. En 2003, la répartition des sièges entre les partis a été modifiée par l’Assemblée fédérale avec une nouvelle composition du Conseil fédéral, suite à un résultat issu d’élections. Depuis 2016, la composition du Conseil fédéral est à nouveau conforme à l’actuelle formule magique, qui reste le symbole de la stabilité politique en Suisse.

 Le système électoral

Le système électoral est toutefois tout aussi important pour la stabilité politique de la Suisse, qui dispose de deux systèmes parallèles : le scrutin majoritaire (ou la majorité absolue) qui nécessite qu’un candidat réunisse plus de la moitié des suffrages exprimés ou le scrutin proportionnel (ou le système de liste à représentation proportionnelle) qui permet à chaque parti politique d’obtenir un nombre de sièges en fonction du nombre de voix recueillies.

 Le système proportionnel offre la chance à de plus petits partis de gagner un siège, ce qui serait plus difficile lors d’un scrutin majoritaire. Contrairement à une élection selon le scrutin majoritaire, les candidats n’ont pas besoin de plus de 50 % des voix pour être élus.

 Les élections

En Suisse, les conseillers nationaux sont élus à la proportionnelle ; les sièges d’un canton sont donc répartis entre les partis en fonction de leur force. Les électeurs savent alors quel parti reçoit les voix mais ne peuvent être sûrs des candidats qui siégeront au Parlement. Les personnes qui ont le plus de voix au sein d’un parti sont élues au Parlement.

Les membres du Conseil des États, l’autre chambre de l’Assemblée nationale, sont élus au scrutin majoritaire dans les cantons. Chaque canton a deux représentants au Conseil des États. Les anciens demi-cantons, soit Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Obwald, Nidwald, Appenzell Rhodes-Intérieures et Appenzell Rhodes-Extérieures, ont un représentant, soit au total 46 sièges.

Les élections législatives communales et cantonales sont majoritairement au scrutin proportionnel.

Les élections exécutives communales et cantonales se font au scrutin majoritaire. Deux cantons – Neuchâtel et le Jura – ont opté pour la représentation proportionnelle.

Les deux systèmes

La représentation proportionnelle est habituellement axée sur les partis politiques ; les électeurs votent pour un parti et non pour un candidat. Les partis qui reçoivent le plus de voix ont droit à plus de sièges que les partis qui ont reçu moins de voix.

Lors des scrutins majoritaires, un candidat doit obtenir plus de 50 % des voix au premier tour pour être élu (majorité absolue). Au deuxième tour, le candidat qui reçoit le plus de voix est élu, même s’il ne reçoit pas la majorité des voix (majorité relative).

Lors d’un scrutin majoritaire, un candidat doit ainsi être soutenu par une grande partie de la population et convaincu plus par sa personnalité que par son parti. Le « lien » entre les électeurs et les candidats est ainsi plus marqué.

Il n’est pas facile de remporter une majorité – absolue – dans ce système avec une idéologie pure. Pour attirer les électeurs du centre, il vaut mieux adopter une position modérée, ce qui implique une volonté de compromis et le respect de la cohérence dans une carrière politique.

Ce système exclut ou limite la représentation des candidats minoritaires. Il a l’avantage de la simplicité et permet généralement la constitution d’une majorité stable et capable de gouverner sans blocage.

Circonscriptions électorales 

La circonscription électorale est une division du territoire effectuée dans le cadre d’une élection. Chaque citoyen est rattaché à une circonscription lors d’un vote. Elle peut être utilisée aussi bien pour les scrutins majoritaires que pour les scrutins proportionnels.

Les circonscriptions électorales dans la plupart des cantons (16/26) sont les districts. Dans les cantons où il n’y a pas de district (10/26) pour cause de superficie restreinte, les députés sont élus dans un collège unique. Cinq cantons ont défini un quorum légal (Sperrklausel), la loi fixant un seuil pour l’obtention du premier siège.

La division en circonscription est effectuée par les cantons, la représentativité étant également prise en compte dans les cantons multilingues.

Les cantons organisent eux-mêmes les élections au Conseil national (au scrutin proportionnel) et au Conseil des États (au scrutin majoritaire).

Selon l’art. 51-1 de la Constitution fédérale, chaque canton se dote d’une constitution démocratique (…).

Un certain nombre de cantons dont les Grisons, Appenzell Rhodes-Extérieures et Appenzell Rhodes-Intérieures utilisent le système majoritaire pour l’élection au Parlement cantonal.

Le Tribunal fédéral

Le Tribunal fédéral a son mot à dire sur les systèmes électoraux. Il a estimé que le système majoritaire n’était acceptable qu’à certaines conditions : lorsque l’autonomie des communes formant les circonscriptions est particulièrement élevée, lorsque les communes connaissant le système majoritaire comptent très peu d’habitants et lorsque les partis politiques n’occupent pas une place très importante.

Le Tribunal fédéral a jugé le 26 septembre 2014 (canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures) et le 26 septembre 2019 (canton des Grisons) que le système majoritaire pour l’élection du Parlement cantonal dans certaines circonscriptions n’était pas compatible avec les exigences constitutionnelles (Art. 51-1 Constitution fédérale) et ne respectait pas les votes des citoyens. Raison pour laquelle le canton des Grisons a été exhorté par le Tribunal fédéral à adopter un système d’élection conforme à la Constitution.

Lors des votations du 13 juin 2021, les citoyens du canton des Grisons ont accepté un nouveau système électoral. Le Parlement sera désormais élu selon le système de la proportionnalité.

Conclusion

Le système électoral suisse au niveau fédéral, cantonal et communal a été abordé dans les grandes lignes.

Le scrutin proportionnel permet une meilleure représentation de la diversité des opinions. Le système de liste à représentation proportionnelle permet à chaque parti politique d’obtenir un nombre de sièges proportionnel au nombre de voix.

Le scrutin majoritaire – normalement deux tours ou seulement un tour après une rare majorité absolue – est un mode de scrutin adopté pour l’élection d’un candidat. Les électeurs sont donc appelés à voter pour l’un ou l’autre des candidats. Il existe ainsi un « lien » entre l’électeur et le candidat.

Le système électoral suisse fonctionne bien, avec deux systèmes en place : par exemple, l’électeur choisit un candidat lors de l’élection au gouvernement cantonal ou au Conseil d’État et vote pour un parti lors d’une élection au Conseil national ou à la chambre du Parlement.

Source : U. Häfelin, W. Haller, H. Keller, D. Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Basel 2020 ; A. Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern, 2016.

Rédaction et révision: Marianne Wyss, écrivain public et traductrice. 

La Confédération suisse (Confoederatio Helvetica) a deux créateurs : le peuple et les cantons, selon le préambule et l’article 1 de la Constitution fédérale, CF, (Bundesverfassung, Constituziun federala, Costituzione federale).

Les fondateurs

Le peuple et les cantons suisses (Das Schweizervolk und die Kantone, Il pievel svizzer ed ils chantuns, Il Popolo svizzero et i Cantoni, Präambel, Preambel, Preambolo) constituent la Confédération suisse (bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft, furman la Confederaziun svizra, costituiscono la Confederazione Svizzera, art. 1 CF).

Le peuple et les cantons

Le peuple est donc à l’origine de la constitution, du pays et du gouvernement fédéral. Il a toujours le dernier mot en ce qui concerne les modifications ou les changements à apporter à la Constitution fédérale par l’initiative populaire (Volksinitiative, iniziativa dal pievel, initiativa popolare) et le référendum obligatoire (obligatorisches Referendum, referendum obligatoric, referendum obbligatorio, art. 138-140 et 193 CF).

Le peuple – comme les cantons – est donc le souverain suprême et un organe législatif, ce qu’exprime également l’art. 51 CF. Chaque canton est doté d’une constitution démocratique, qui n’entre en vigueur qu’avec l’assentiment du peuple. La Constitution peut toujours être modifiée par un vote majoritaire du peuple.

La constitution d’un canton doit être conforme aux principes de la Constitution fédérale et des traités (relatifs aux droits de l’homme).

Par exemple, la Cour suprême (Bundesgericht/Tribunal fédéral) de Lausanne a récemment (29 juillet 2019) décidé que le système électoral du gouvernement (der Grosse Rat) du canton des Grisons ne remplissait pas les conditions démocratiques de la Constitution fédérale. Un nouveau système électoral est actuellement en préparation.

Le peuple

Mais qui entend-on par « le peuple » ? Il s’agit des citoyens au bénéfice du droit civil, du droit de vote et du droit d’éligibilité obligatoirement à la fois dans les communes, les cantons et la Confédération.  (art.  37, paragraphe 1 CF).

Les constitutions des cantons ont délégué l’octroi du droit civil aux communes sur la base des conditions (minimales) de la Confédération (art. 38, 1-3 CF). La procédure et la justification doivent toujours suivre les principes des constitutions cantonales et de la constitution fédérale  (c’est-à-dire ne pas se fonder sur des irrégularités de procédure, l’arbitraire, la discrimination, etc.).

Les art. 39 et 136 CF accordent le droit de vote et d’éligibilité aux niveaux fédéral, cantonal et communal, ainsi que le droit d’établissement dans tous les cantons (art. 24 CF).

Les tâches sont principalement définies au niveau cantonal et communal, à l’exception du service militaire obligatoire pour les hommes, avec la possibilité d’un service militaire de remplacement et du service militaire volontaire explicitement mentionné pour les femmes (art. 59 CF).

Les étrangers.

Au niveau fédéral, seuls les citoyens suisses ont des droits politiques (droit de voter).

Les cantons peuvent accorder des droits politiques aux étrangers.

Dans huit cantons, les étrangers ont la possibilité de participer à la vie politique au niveau communal et/ou cantonal.

Ils ont le droit de vote et, dans certains cas, le droit de se présenter aux élections. Cinq cantons francophones (Jura, Neuchâtel, Vaud, Genève, Fribourg) accordent aux étrangers le droit de vote et d’éligibilité dans les communes. Deux cantons leur donnent également le droit de vote au niveau cantonal (Jura, Neuchâtel).

Les constitutions de trois cantons germanophones (Grisons, Appenzell Rhodes-Extérieures et Bâle-Ville) permettent aux municipalités d’introniser ce système pour les étrangers.

Ce sont ainsi les communes, c’est-à-dire le peuple, qui décident de l’octroi du droit de vote et/ou d’éligibilité en ce qui les concerne. Par conséquent, cette possibilité peut exister dans une commune et pas dans une autre du même canton. Ils ne représentent pas le peuple en vertu de la Constitution fédérale.

Le pouvoir souverain

La mention explicite du peuple dans la Constitution suisse n’est pas vide de sens. Au contraire, le peuple dispose de droits politiques étendus et garantis. Il les utilise souvent au niveau communal, cantonal et fédéral.

Le peuple (sans les femmes), ainsi que les cantons souverains souvent séculaires, a créé la Confédération suisse et le gouvernement fédéral par la Constitution fédérale de 1848.

La dernière grande révision de la Constitution fédérale a également été ratifiée par le peuple (avec les femmes) et est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

Cette extraordinaire continuité politique, la confiance mutuelle et le dialogue entre la Confédération, les cantons, les communes et le peuple sont les fondements du succès (économique, monétaire, social et culturel) de la Suisse.

Le peuple était et reste le véritable pouvoir souverain de son pays qu’il a lui-même fondé en 1848. L’avenir proche montrera la durabilité de ce joyau de la démocratie directe au centre de l’Europe.