Auteur: Maarten Koning

Inleiding

Directe demokratie, federalisme en een uniek politiek systeem van direct gekozen leden bij absolute meerderheid van uitvoerende macht (de regering) door het nationale parlement en door de burgers in het kanton en de gemeente zijn de basis van de politieke stabiliteit van het land.

Op alle drie niveaus, gemeente, kanton en federale overheid (Bund/Fédération) geldt bovendien het collegialiteitsprincipe: de regering spreekt met één stem. De regering/het bestuur kan nooit tussentijds worden weggestuurd, de regering kan daarentegen geen vervroegde verkiezingen uitschrijven of het parlement ontbinden.

Het Konkordanzsystem en de Zauberformel van de federale regering betekent, kortweg, dat de zeven leden op basis van een vaste zetelverdeling per partij worden benoemd.

Dit is een weerspiegeling van de politieke krachtsverhoudingen over een langere periode. Een grote verkiezingsoverwinning van een nieuwe partij leidt nooit meteen tot opname in de regering. Eerst moet deze partij zijn stabiliteit en duurzaamheid aantonen.

De zeven zetels worden verdeeld over de vier grootste partijen: 2-2-2-1, waarbij de een soms verliest ten koste van de ander. Het parlement maakt uiteindelijk echter de keuze voor de personen.

Uniek kiessysteem

Van net zo groot belang voor de politieke stabiliteit is echter het kiessysteem. Zwitserland heeft  twee parallelle systemen: het Majorzsystem of de absolute meerderheid van stemmen per kandidaat of het Proporzsystem of de evenredige vertegenwoordiging op basis van het aantal behaalde stemmen van een partij.

De volksvertegenwoordiging in gemeente, kanton of op nationaal niveau wordt in de meeste gevallen (niet alle, zie hieronder) gekozen op basis van de evenredige vertegenwoordiging van het aantal behaalde stemmen per partij.

De senaat (Ständerat/ Conseil des ’États) op nationaal niveau wordt echter gekozen per kanton op basis van het Majorzsystem. Alleen de kantons Jura en Neuchatel hanteren het Proporzsystem. Het gaat om twee zetels per kanton, alleen Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Obwalden, Nidwalden, Appenzell Innerrhoden en Appenzell Ausserrhoden hebben één zetel. De senaat heeft 46 zetels.

Het dagelijks bestuur van de gemeentes  en de kantons (meestal 5-7 leden) wordt direct gekozen door de burgers op basis van het Majorzsystem. De (veronderstelde) kwaliteiten van de persoon en niet zijn politieke partij zijn doorslaggevend.

Voordeel

Het gunstige effect van de evenredige vertegenwoordiging is de focus op partijen. Dit biedt een grotere kans om gekozen te worden voor kandidaten. De politieke profilering is sterker. Ook kleinere partijen maken een kans. Het nadeel is dat partijkaders ontstaan die vanzelf wel een keer gekozen worden, als je maar lang genoeg lid blijft.

Bij de Majorzkeuze tussen kandidaten (niet partijen) is deze politieke profilering minder sterk. Het gaat om individuen (die wel aan een partij verbonden zijn) maar zichzelf direct aan de kiezers moeten presenteren. Ze kunnen zich niet achter de partij verschuilen. De band tussen kiezer en kandidaten is veel sterker dan bij anonieme partijen.

Met pure ideologie zijn in het Majorzsystem niet makkelijk meerderheden te halen. Met moet gematigd zijn om ook kiezers van het midden te trekken. Het gaat immers om de absolute meerderheid. Dit impliceert compromisbereidheid, regerings/bestuursbekwaamheid en er wordt ook veelal gekeken naar de consistentie van de politieke loopbaan.

Het garanderen van het politieke midden is het belangrijkste voordeel van dit systeem. Ook voorkomt het versnippering in tal van kleine partijen. Het geeft de regeringen vaak een hoge mate van stabiliteit.

In grote lijnen komt het kiessysteem er dus op neer dat het kantonale parlement op basis van de evenredige vertegenwoordiging wordt gekozen, de kantonale regering door een keuze van de absolute meerderheid per kandidaat.

Het dagelijks bestuur van de gemeentes en de kantons heeft een directe band met de kiezer, in de parlementen is er de band met de partijen.

Kiesdistricten 

De kantons organiseren zelf de verkiezingen voor de senaat, het kantonale parlement en het bestuur. Ze moeten voldoen aan de voorwaarde van Art. 51-1 BV: directe democratische verkiezingen.

De keuze voor de regering van gemeente en kanton van 5 of 7 leden of de 2 (of 1) leden van de senaat per kanton vinden plaats in kiesdistricten.

Het kanton maakt zelf de indeling in de kiesdistricten, waarbij in meertalige kantons ook naar representativiteit wordt gekeken.

Bij de keuze voor de verkiezingen van parlementen geldt vrijwel altijd het proportionele systeem per kiesdistrict.

Echter, een aantal kantons, waaronder Schwyz, Graubünden, Appenzell Ausserrhoden en Appenzell Innerhoden hebben kiesdistricten met een Majorzsystem.

De Hoogste rechter (Bundesgericht/Tribunal fédéral) heeft geoordeeld dat dit in bepaalde gevallen afbreuk doet aan het democratische gehalte. Immers, zoals bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk, 40% van de stemmen leidt dan vaak niet tot een vertegenwoordiging in het parlement, omdat de absolute meerderheid geldt. Artikel 51-1 BV stelt dat in dat geval niet is voldaan aan een democratische verkiezing.

Iedere stem heeft dezelfde waarde en moet dus meetellen in het parlement. Om deze reden heeft de hoogste rechter op 26 september 2014 (Appenzell Ausserrhoden) en 26  september (2019 Graubünden) geoordeeld dat het Majorzsystem in enkele kiesdistricten de kiezers niet voldoende vertegenwoordigt.

Een Majorzsystem in een kiesdistrict kan op zich wel, maar alleen onder bepaalde voorwaarden (onder andere weinig inwoners, minder belang politieke partijen).

Graubünden past om deze reden zijn systeem voor de verkiezingen van het parlement (Grosse Rat)  in 2022 aan. Het aangepaste systeem is op 13 juni 2021 in een referendum goedgekeurd.

Conclusie

In hoofdlijnen is het kiessysteem op federaal, kantonaal en gemeentelijk niveau aan de orde gekomen.

Parlementen die op basis van proportionaliteit worden gekozen geven in principe iedere burger een stem die telt. Het doel van een volksvertegenwoordiging.

Dit is anders voor het dagelijkse lokale bestuur in de kantons en gemeenten en in de senaat.  Daar kijkt de kiezer eerst naar de persoon. Het Majorzsystem is hierop gebaseerd, ‘dat de beste moge winnen’. Er bestaat dan een sterke band tussen kiezer en gekozene.

De hoogste rechter houdt er toezicht op dat de kantons niet gaan marchanderen met de kiesdistricten en dat iedere stem telt.

Al met al een goedlopend systeem van directe keuzes voor individuen voor de regering, en via partijen voor het parlement.

Bron: U. Häfelin, W. Haller, H. Keller, D. Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Basel 2020); A. Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern, 2016).

Twee stichters van Zwitserland

Er zijn twee oprichters van de Zwitserse Bondsstaat (Confoederatio Helvetica): het volk en de kantons, volgens de preambule en artikel 1 van de federale Grondwet, FC, (Bundesverfassung, Constituziun federala, Constitution fédérale, Costituzione federale).

Het Zwitserse volk en de kantons (Das Schweizervolk und die Kantone, Il pievel svizzer ed ils chantuns, Le peuple et les cantons suisses, Il Popolo svizzero e i Cantoni, Präambel, Preambel Préambule, Preambolo) vormen de Zwitserse Bondsstaat (bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft, furman la Confederaziun svizra, forment la Confédération suisse, costituiscono la Confederazione Svizzera, Art. 1 FC).

Het Volk

Het volk is dus de (mede) grondlegger van de Grondwet, het land en de federale regering. De burgers hebben altijd het laatste woord over wijzigingen of veranderingen van de federale Grondwet via het volksinitiatief (Volksinitiative, initiative populaire, initiativa popolare, iniziativa dal pievel) en het verplichte referendum (obligatorisches Referendum, référendum obligatoire, referendum obbligatorio, referendum obligatoric), Art. 138-140 en Art. 193 FC).

Het volk is dus, net als de kantons, de hoogste soevereine macht en een wetgevend orgaan van de staat. Art. 51 FC weerspiegelt ook de hoogste soevereine macht van het volk.

De kantons en het Volk

Ieder kanton heeft een democratische Grondwet, die alleen met instemming van het volk in werking treedt.

Het volk kan de Grondwet altijd wijzigen met een meerderheid van het volk. De  Grondwet van een kanton moet voldoen aan de beginselen van de federale grondwet en de (mensenrechten)verdragen.

Zo heeft het Hooggerechtshof (Bundesgericht/Tribunaal fédéral) in Lausanne onlangs (29 juli 2019) geoordeeld dat het kiesstelsel voor de regering (der Grosse Rat) van het kanton Graubünden niet voldoet aan de democratische voorwaarden van de federale Grondwet. Er wordt momenteel gewerkt aan een nieuw kiesstelsel.

Het Volk van de Grondwet

Maar wie of wat is het volk ? Ze zijn de inwoners die het burgerrecht en het actief en passief kiesrecht hebben in de gemeenten, kantons en in de Confederatie (artikel 37, lid 1).

De grondwetten van de kantons hebben de toekenning van het burgerrecht aan de gemeenten gedelegeerd op basis van de (minimum)voorwaarden van de federale overheid (art. 38, 1-3 FC).

De procedure en de motivering moeten steeds de principes van de federale en kantonale grondwetten volgen (d.w.z. niet gebaseerd op procedurele onregelmatigheden, willekeur, discriminatie, enz.)

Art. Art. 39 en 136 FC verlenen het actief en passief kiesrecht op federaal, kantonnaal en gemeentelijk niveau en het recht van vestiging in alle kantons (art. 24 FC).

De taken worden hoofdzakelijk op kantonaal en gemeentelijk niveau vastgelegd, met uitzondering van de militaire dienstplicht voor mannen, met de mogelijkheid van vervangende dienstplicht en de uitdrukkelijk vermelde vrijwillige militaire dienst voor vrouwen (art. 59 FC).

Buitenlanders met woonplaats

Op federaal niveau hebben alleen Zwitserse burgers politiek (stem)recht.

De kantons kunnen politieke rechten toekennen aan buitenlanders met een formeel erkende woonplaats in een kanton.

Buitenlanders hebben in acht kantons de mogelijkheid om deel te nemen aan de politiek op gemeentelijk en/of kantonaal niveau. Zij hebben stemrecht en in sommige gevallen ook passief kiesrecht.

Vijf (Franstalige) kantons (Jura, Neuchâtel, Vaud Genève, Fribourg) verlenen buitenlanders actief en passief kiesrecht in de gemeenten. Twee kantons hebben ook stemrecht op kantonaal niveau (Jura, Neuchâtel).

De Grondwet van drie Duitstalige kantons (Graubünden, Appenzell Ausserrhoden en Basel-Stadt) staat de gemeenten toe dit systeem voor buitenlanders in te voeren. Uiteindelijk beslissen de gemeenten over de toekenning van het actief en/of passief kiesrecht.

Het gevolg hiervan is dat deze mogelijkheid in de ene gemeente kan bestaan en niet in een andere gemeente in hetzelfde kanton.

Deze kiesgerechtigden zijn niet het volk in de zin van de federale Grondwet. De discussie over de (democratische) aspecten van het (ontbreken van) stemrecht voor niet-Zwitserse burgers is een andere kwestie.

De soeverein

De expliciete vermelding van het volk in de Zwitserse grondwet is geen loos woord. Integendeel, het volk heeft uitgebreide en gegarandeerde politieke rechten en gebruikt die vaak op gemeentelijk, kantonnaal en federaal niveau.

Het volk heeft samen met de vaak eeuwenoude soevereine kantons bij de grondwet van 1848 de Zwitserse Bondsstaat en de federale regering in het leven geroepen. De laatste grote herziening van de grondwet werd ook door het volk geratificeerd en werd op 1 januari 2000 wet.

Deze buitengewone politieke continuïteit, het wederzijds vertrouwen en de dialoog tussen de federale regering, de kantons, de gemeenten en de bevolking vormen de basis van het succes van Zwitserland (op economisch, monetair, sociaal, cultureel en democratisch gebied). Het volk was en is de ware soeverein van een land dat het in 1848 zelf heeft opgericht.

Zwitserland heeft de naam van een langzame politieke besluitvorming. Het land liep echter wel voorop bij het invoeren van democratie en de vorming van Europa’s eerste drietalige confederale democratische (voor mannen) republiek in 1848.

De kantons zijn de experimenteertuinen van nieuwe politieke concepten en uiteindelijk zijn het de burgers die beslissen. In de kantons en hun gemeentes begonnen dus ook de politieke discussies en de polarisatie voorafgaande aan de Sonderbundskrieg van 1847. De al lang smeulende onenigheid in de nieuwe Zwitserse Confederatie van 1815 kwam in 1847 tot uitbarsting.

De politieke situatie in de kantons na 1831. Kaart: Marco Zanoli

Achtergrond

De Grondwet van de nieuwe Confederatie van 1815 herstelde het ancien régime in de 22 soevereine kantons. Overwegend katholieke of protestante kantons, Frans-, Duits- of Italiaanstalig, hebben vanaf 1815 in wisselende coalities samengewerkt.

De grote sinecure was de herziening van de Grondwet van elf kantons in 1830/1831, de zogenaamde Regeneratie. Onder de indruk van de Franse en Duitse revoluties in de jaren 1830/1831 voerden elf kantons een liberale Grondwet in, onder andere met algemeen stemrecht voor mannelijke burgers (met een aantal beperkingen).

Deze liberale Grondwet in deze kantons was voornamelijk gericht op de trias politica, liberalisering van economie en handel, algemeen kiesrecht (voor mannen), gelijkheid voor de wet en andere fundamentele vrijheden en democratisering. Religieuze motieven speelden nog nauwelijks een rol.

Verteilung der Konfessionen in der Schweiz (1850). Landesmuseum Zürich

Na 1831 namen religieuze conflicten echter in belang toe en vanaf 1841 escaleert de situatie. Het opheffen van kloosters in het protestante én katholieke kanton Aargau en de rol van de kerk en Jezuïeten in de katholieke kantons (met name in Luzern) zijn de directe aanleiding.

De Grondwet van 1815 waarborgde de godsdienstvrijheid en gelijkberechtiging van protestanten en katholieken (maar niet van Joden!)  in de kantons.

Een nieuwe Grondwet in kanton Aargau (5 januari 1841) maakte echter een einde aan de gelijkberechtiging van de katholieken. Deze komen vervolgens tevergeefs in opstand. De katholieke kantons accepteerden dit niet en in kanton Luzern kregen de Jezuïeten zelfs weer een prominente rol in politiek en onderwijs. Dit leidde weer tot gewapende invallen uit naburige kantons.

De diepere oorzaak was echter de onenigheid over de inrichting van de Confederatie. De protestante en enkele liberale katholieke kantons wilden een sterkere federale overheid ten koste van de bevoegdheden van de kantons. De katholieke-conservatieve kantons verzetten zich hiertegen.

Dit conflict had ook, zoals altijd, economische motieven. De kantons in centraal-Zwitserland hadden vanouds  een andere geografische en economische oriëntatie, naar het zuiden, over de St. Gotthard. De stedelijke protestante kantons waren meer op contacten met het noorden en westen gericht.

Ook heerste in de zogenaamde Urkantone Schwyz, Obwalden, Nidwalden en Uri armoede en hongersnood, wat altijd een goede voedingsbodem is voor opstand. Eeuwenlang hadden jongemannen als huurling gediend in buitenlandse legers. Na 1815 was deze ‘handel’ ingestort.

De Sonderbund. Auteur: Marco Zanoli/Wikipedia

De Sonderbund

In 1845 richtten de katholieke kantons Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug, Uri, Luzern, Wallis en Freiburg de Sonderbund op. Protestant-liberale kantons gesteund door drie overwegend liberale katholieke kantons Solothurn, Tessin en St. Gallen verzetten zich hiertegen met een beroep op de Confederale Grondwet.

De protestante Kantons Basel-Stadt en Neuchâtel en het katholieke kanton Appenzell Innerrhoden bleven neutraal. De Tagsaztung, het confederale parlement met vertegenwoordigers van de kantons, verklaarde in mei-juli 1847 met een zeer kleine meerderheid de Sonderbund en de aanwezigheid van Jezuïeten in Luzern illegaal.

De escalatie, ondanks de bemiddelende rol van kanton Basel-Stadt, bereikte een hoogtepunt met de mobilisatie van een leger van 80 000 man van de Sonderbund in oktober 1847. Vervolgens mobiliseerde de Confederatie een leger van 100 000 man.

De Tagsatzung benoemde Guillaume Henri Dufour ((1787-1875) tot generaal, de generaal van de Sonderbund was de protestant (!) en kolonel uit het federale leger (!) Johann-Ulrich von Salis-Soglio (1790-1874) uit Graubünden, dat tegen de Sonderbund vocht(!).  Het geeft aan hoe verweven de kantons al waren.

Johann-Ulrich von Salis-Soglio, midden 19e eeuw. Anonieme gravure. Foto: Wikipedia

Ook de keuze voor Dufour was niet vanzelfsprekend, maar een gouden greep. Hij kwam uit het nieuwe Franstalige kanton Genève en was weliswaar protestant, maar tegen een sterke federale overheid.

De Sonderbund opende op 4 november de aanval op kanton Tessin, een oud Untertanengebiet, vanuit kanton Uri over de St. Gotthard. Het was een mislukking. Het verdere verloop is bekend. Op 23 november 1847 vond bij het dorp Gisikon (kanton Luzern) de beslissende veldslag plaats en na een korte oorlog van 25 dagen, 93 doden en 510 gewonden capituleerde als laatste  op 29 november kanton Wallis.

De Europese context

De Grootmachten Rusland, Oostenrijk en Pruisen (de Heilige Alliantie) en Frankrijk dachten er aan om militair in te grijpen ten gunste van de katholieke-conservatieve kantons en tegen de liberale, in hun ogen radicaal-democratische kantons.

Aan een tweede Revolutionair experiment hadden de Monarchen na de ervaringen van 1789-1815 geen behoefte. Vooral Klemens Wenzel von Metternich (1773-1859), de langdurige Oostenrijkse Minister van Buitenlandse Zaken en kanselier, wilde militair ingrijpen. De Paus steunde bovendien het katholieke kanton Luzern en de Jezuïeten financieel.

Zwitserland was sowieso vanwege de opvang van politieke vluchtelingen, revolutionairen en anarchisten voor de Europese monarchieën al vanaf 1815 een doorn in het oog. Het probleem was dat dezelfde grootmachten in 1815 bij het Congres van Wenen (1814/1815) de neutraliteit van het land hadden gegarandeerd.

Tot een invasie kwam het in 1847 niet, hoewel de katholieke kantons hier om hadden verzocht.  Niet omdat deze monarchieën de neutraliteit respecteerden, maar omdat Engeland zijn veto uitsprak en deze landen in 1848 zelf met revoluties en onrust te maken kregen. Bovendien was het conflict in Zwitserland van korte duur en was de orde in 1848 weer hersteld. Van een nieuwe Franse Revolutie was geen sprake.

Thomas Lawrence (1769-1830), Prins Klemens Wenzel von Metternich, c. 1818. Collectie Royal Collection of the United Kingdom. Foto: Wikipedia

Het vervolg

Wat de Sonderbundskrieg bijzonder maakt is het vervolg. Een Burgeroorlog ontwricht samenlevingen vaak voor vele generaties in onverzoenlijke kampen, vroeger en tegenwoordig. Zo niet in Zwitserland. Deze burgeroorlog  liet ook zijn sporen na, maar de voormalige vijanden waren snel weer op ‘speaking terms’ en van langdurige haat of revanchegevoelens was geen sprake.

Wat maakt Zwitserland ook in dit opzicht anders ? De eeuwenoude verbondenheid vanaf de dertiende eeuw in de overwegend Duitstalige Eidgenossenschaft  en de relatief milde regimes in de door deze Eidgenossenschaft bezette gebieden (Untertanengebiete) hadden ondanks alle tegenstellingen toch een soort nationale identiteit bewerkstelligd.

De kantons Aargau (1415), Thurgau (1460), Vaud (1536), Tessin (1512  waren vanaf deze jaren tot 1798 bezet en bestuurd gebied door de Eidgenossenschaft. In 1803 kregen ze de status van soevereine kantons. Neuchâtel was tot 1395 een graafschap en daarna een Duits, Frans en tenslotte Pruisisch prinsdom, formeel  tot 1857, hoewel lid van de Confederatie als soeverein kanton vanaf 1815.  Genève en Wallis zijn vanaf de vijftiende eeuw soevereine gebieden geweest en waren pas vanaf 1815 kantons van de Confederatie.

De burgers van Genève, Neuchâtel en Wallis kozen in 1815 voor Zwitserse Confederatie na hun Franse ervaring. De burgers van Tessin idem dito in 1803, toen Napoleon ze de keuze gaf om zich aan te sluiten bij de door hem gecreëerde Italiaanse Republicca Cisalpina en later de Republicca Italiana in de periode 1797-1805 (Siamo Svizzeri italiani).

De compromisbereidheid, de eeuwenlange ervaringen, het streven naar het haalbare, de ‘agree to disagree’ mentaliteit, de prioriteit van democratie en soevereiniteit en gedeelde economische belangen creëerden ‘eenheid in verdeeldheid’.

De oorlog eindigde zoals hij begonnen was: ingetogen, of in de woorden van generaal Dufour aan de vooravond van de overwinning:

“Eidgenössische Wehrmänner, Ihr werdet in den Kanton Luzern einrücken. Zieht dem Feinde kühn entgegen, schlagt Euch tapfer und steht zu Eurer Fahne. Sobald aber den Sieg für uns entschieden ist, so vergesset jedes Rachegefühl, betragt Euch wie grossmütige Krieger, verschont die Überwundenen, denn dadurch beweist Ihr Euren wahren Mut”.

Dit doet denken aan Winston Chuchill (1874-1965): “In War: Resolution, In Defeat: Defiance, In Victory: Magnanimity, In Peace: Good Will.” (Winston Churchill, The Second World War, Volume I, The Gathering Storm, London 1948).

Een combinatie van onverzettelijkheid, plicht, mededogen met de verslagen vijand, kortom het fundament van het samenleven op de lange termijn. De verzoenlijke Grondwet van 1848 is nog steeds het liberale, sociale, democratische, federale en decentrale fundament van het land. De directe democratie is hierbij een onmisbaar ingrediënt sinds 1874 en 1891.

Lithografie van C. Studer, Winterthur, uit gedenkschrift uit 1848, gedrukt door J.J. Ulrich, Zürich. Collectie Burgerbibliothek Bern. Foto: Wikipedia

Conclusie

Religieuze vraagstukken spelen tegenwoordig geen politieke rol van betekenis meer. Ook de viertaligheid en in het bijzonder de Röstigraben zijn politiek van ondergeschikt belang.

De kantons van de Sonderbund hebben hun identiteit en grotendeels hun soevereiniteit behouden en hebben zich ook economisch innovatief en veelzijdig ontwikkeld.

Ze profiteerden van de liberale geest van de Grondwet, de economische modernisering, de industriële opleving, het toerisme, de ontwikkeling van het spoorwegen- en wegennet, de oprichting van Europa’s beste universiteiten (ETH Zürich en de ETH in Lausanne (EPFL), de sociale wetgeving en mede daardoor de steeds hogere welvaart.

Conflicten en belangentegenstellingen zijn er nog steeds, maar minder tussen de kantons, maar in de kantons. Vooral de ‘Stadt-Landgraben’, stedeling versus platteland’ en oud tegen jong springen hierbij in het oog.

De recente keuze voor een Franstalige minister (Bundesrätin/Conseillère fédérale) uit kanton Jura in plaats van een Duitstalige vertegenwoordigster van kanton Basel-Stadt in de regering (Bundesrat/Conseil fédéral) of een meerderheid (vier Frans-Italiaanstaligen en drie Duitstaligen) in de regering is van minder belang dan de ondervertegenwoordiging van de grote steden.

De Sonderbundsoorlog was een burgeroorlog zonder de traumatische lange termijngevolgen van dit soort conflicten. Dat is een verdienste en karakteristiek van het land, zijn politieke systeem, zijn inwoners en bestuurders met een hoofdrol voor de cartograaf, humanist, geograaf, politicus, ingenieur en militair Guillaume Henri Dufour.

(Bron en verdere informatie: J. Jung, Einigkeit, Freiheit, Menschlichkeit. Guillaume Henri Dufour als General, Ingenieur, Kartograf und Politiker, Zürich, 2022); P. du Bois, La guerre du Sonderbund, (Neuchâtel 2020); Historisches Lexicon der Schweiz, Der Sonderbund).

Het politieke systeem van Zwitserland is niet alleen uniek in de wereld, het functioneert ook relatief goed. Het land is niet alleen de onbetwiste wereldkampioen van directe zeggenschap van het volk over het gemeentelijke, kantonale en nationale beleid.

Ook de bestuurders van gemeentes en kantons zijn direct door het volk gekozen via het systeem van de absolute meerderheid per kandidaat, niet per partij (Majorzsystem, alleen in kanton Neuchâtel wordt ook in dit geval gekozen voor de relatieve meerderheid, Proporzsystem). Bovendien is het aantal bestuurders van een gemeenteraad of kantonsregering beperkt tot 5 en maximaal 7. Dit is vastgelegd in de Grondwet van de kantons en de gemeentewetten.

De welvaart, politieke stabiliteit en coherentie in dit cultureel, taalkundig, historisch, economisch en religieus zo verdeelde land is echter niet alleen een gevolg van de directe democratie. Het fundament is de federale organisatie, decentralisatie en het functioneren van de federale overheid.

De kantons zijn op veel gebieden soeverein: onderwijs, gezondheidszorg, sociale uitkeringen, justitie, politie en bijvoorbeeld vreemdelingenbeleid. De kantons kunnen op basis van hun grondwet bevoegdheden aan gemeentes delegeren.

Wel moeten de kantons en gemeentes internationale verdragen, de federale wetgeving en de federale Grondwet respecteren. De hoogste federale rechter (het Bundesgericht in Lausanne) en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens zijn de hoogste rechters in deze gevallen.

De sluipende, ondemocratische en veelal zelfs illegale bevoegdhedenoverdracht naar bijvoorbeeld de Europese Unie en haar instituties (bijvoorbeeld de ECB) sluit om deze reden al een lidmaatschap van de Europese Unie uit.

Bevoegdheden federatie

De bevoegdheden van de federale overheid zijn beperkt tot gebieden die expliciet en na goedkeuring van de kantons en de burgers zijn overgedragen en in de Grondwet staan vermeld. Sinds de oprichting van de moderne Confoederatio Helvetica in 1848 en met name na 1945 zijn steeds meer bevoegdheden overgedragen.

De recente Covid-19 pandemie heeft ook het spanningsveld blootgelegd tussen de relatie van 26 soevereine kantons en de federale overheid. Deze discussie is al lang gaande en nog niet afgesloten, ook in verband met mogelijke hervormingen. Want ook dit systeem heeft zijn zwakke kanten.

De federale overheid heeft ongeveer 40 000 ambtenaren (in Nederland 900 000). Ook de federale regering is klein: zeven ministers (Bundesrat/Bundesrätin). Dit is al in 1848 in de Grondwet vastgelegd. Het aantal ministers in Nederland is momenteel 29 (inclusief 9 staatssecretarissen)! Wie wordt geen minister in Nederland? In ieder geval niet de best gekwalificeerden.

De EU heeft maar liefst 27 departementen, om over de koehandel, gebrek aan transparantie en democratische farce bij de benoeming maar te zwijgen.

In Zwitserland draait het echter ook en vooral om democratische controle en kwaliteit, ook wat betreft de samenstelling van de regering (op basis van principes van Collegialiteit (Kollegialitätsprinzip), samenwerking (Konkordanzprinzip), de toverformule (Zauberformel) en de benoeming van ministers.

De regering (Bundesrat)

De werkwijze van de regering, de uitvoerende macht en de relatie parlement-regering en de werkwijze en samenstelling van het parlement, de wetgevende macht, bestaande uit de Raad van Staten (Ständerat/Conseil d’ Etats) en de Nationale Raad (National Rat/Conseil national), staan in andere bijdragen.

De aandacht gaat in dit artikel uit naar de benoemingsprocedure van de zeven ministers van de federale regering. Deze procedure symboliseert de kwaliteit en het fundament van het politieke systeem.

De zeven ministers worden één voor één door het parlement (de 246 leden van de twee kamers) gekozen en benoemd na de algemene nationale verkiezingen volgens het proportionele systeem of als ministers tussentijds aftreden of overlijden.

In de toverformule is de verdeling vastgelegd op basis van de grootste partijen: 2-2-2-1. De regering is dus altijd een coalitieregering van de vier grootste partijen. De ministers worden echter gekozen door het voltallige parlement op basis van individuele kwaliteit en niet op basis van coalitieonderhandelingen en een regeringsprogramma, waar de grootste partij het voortouw neemt.

Ook heeft een zittende premier geen invloed, omdat deze niet bestaat in het Zwitserse systeem. Jaarlijks wordt uit de zeven ministers een nieuwe ‘primus inter pares’ gekozen als staatshoofd, maar zonder premier-status. Het collegialiteitsprincipe geldt.

Na de benoeming van de ministers door het parlement vindt pas de verdeling naar de zeven departementen plaats (Departementalprinzip)  op basis van ervaring, bewezen competentie en interesse en kwaliteiten.

De ministers worden voor vier jaar benoemd en kunnen niet tussentijds tot aftreden worden gedwongen (uitzonderlijke omstandigheden daargelaten). De regering kan daarentegen het parlement niet tussentijds ontbinden.

De benoemingsprocedure

De kandidaten moeten voldoen aan enkele grondwettelijke vereisten (onder andere Zwitsers burger met politieke rechten, geen lid van het parlement of het federale gerechtshof en een evenredige vertegenwoordiging van leden van de regering naar (taal) regio’s).

Daarnaast staan vooral individuele kwaliteiten, persoonlijkheid en loopbaan centraal. Er wordt over iedere kandidaat gestemd waarbij de absolute meerderheid geldt. Soms zijn twee of drie stemrondes in het parlement nodig.

Op basis van de toverformule is de keuze wel beperkt tot lidmaatschap van een de vier grootste partijen. Tegenwoordig zijn dat de Schweizerische Volkspartei (SVP, 2 ministers), de Sozialistische Partei (SP, 2 ministers), de Freie Demokratische Partei, (FDP, 2 ministers) en die Mitte (1 minister). Als een minister tussentijds aftreedt of overlijdt, wordt een partijgenoot de nieuwe minister.

De sterkte van de procedure is echter de zorgvuldigheid waarmee dit gebeurt. Binnen de partij vinden langdurige procedures en stemrondes in de afdelingen van de kantons en op nationaal niveau plaats.

Op basis van deze selectie blijven meestal twee of drie kandidaten over voor de beslissende stemming in het parlement. De kandidaat van de fractie in het parlement krijgt niet automatisch de meerderheid. Soms, in 14% van de gevallen, worden outsiders van de partij gekozen tegen de wil van de fractie van de partij!

De verkiezing

Kansrijke kandidaten hebben vaak een langdurige ervaring in de (kantonale of federale) politiek, steun in de partij, organisatorische ervaring en persoonlijke kenmerken, waarbij de maatschappelijke carrière en betrokkenheid bij het functioneren van het land belangrijke criteria zijn.

Een kandidaat die bijvoorbeeld decennia voor een internationale bureaucratie heeft gewerkt en niet in het land heeft gewoond maakt bijvoorbeeld geen schijn van kans. Sinds enkele decennia speelt ook de man-vrouw verdeling een rol. Tot 1999 bepaalde de Grondwet bovendien dat er per kanton slechts één minister kon zijn. Dat criterium is losgelaten, maar speelt nog wel een rol.

Een concreet voorbeeld is de benoeming van twee nieuwe ministers vanwege het tussentijds terug treden van een minister Ueli Mauer van de SVP en  Simonneta Sommaruga van de SP. Voor beide vacatures kandideren meerdere kandidaten.

Na langdurige procedures binnen de kantons, de partij op nationaal niveau en in de fracties van het parlement zijn er twee kandidaten overgebleven per partij. De SP wil per se weer een vrouw. Dat is op zich tegenwoordig niet opvallend. Wel kan het nieuwe kanton Jura (sinds 1979) voor het eerst een ministerpost krijgen of kanton Basel-Stadt pas voor de derde keer sinds 1848!

7 december 2022

Zij werden gekozen: Albert Rösti (SVP) uit Bern en Elisabeth Baume-Schneider (SP) uit de Jura, een buitenstaander! Zo is het in 1979 opgerichte kanton Jura voor het eerst in zijn geschiedenis vertegenwoordigd in de Bondsraad.

Bovendien vormt het Duitstalige deel van Zwitserland met de verkiezing van Elisabeth Baume-Schneider uit de Franstalige Jura niet langer de meerderheid in de Bondsraad, aangezien deze nu vier leden uit Latijns (Tessin en de Romandie) Zwitserland telt.

Bovendien heeft de Nationalrat sinds kort weer een voorzitter van de Reto-Romaanse taal, Martin Candinas uit Ilanz (Surselva, kanton Graubünden).

Conclusie

Wie de nieuwe ministers worden is niet het onderwerp van deze bijdrage en de uitslag op de beslissende stemming(en) in het parlement op 7 december  aanstaande zijn wat dat betreft niet relevant.

De directe betrokkenheid van de burgers, de individuele toetsing van de kandidaten door het parlement, de structuren, procedures en het politieke systeem zijn relevant. Zij zijn de basis van de welvaart, stabiliteit, cohesie en (sociale) zekerheid.

Dit systeem is in een lang proces tot stand gekomen, onder  andere met dank aan de Franse tijd (1798-1813), met eeuwenoude samenwerking, (gewapende) conflicten, verschillende economische en geografische oriëntatie en interesses, ervaringen, staatsmanschap, pragmatisme en compromisbereidheid.

Het politieke systeem is vrijwel immuun voor de waan van dag, dankzij de federale, decentrale opzet en de directe democratie. Dit systeem is derhalve incompatibel met het monetaire, democratische en megalomane politieke systeem van de Europese Unie.

De Europese Unie moet toetreden tot de Zwitserse Confederatie en niet andersom. Zwitserland toont het maximum aan van een integratie van een land met vier talen, culturen en identiteiten.

Bron: A. Vatter, Der Bundesrat, Bazel 2020)