Auteur: Maarten Koning

Definitie 

Zwitserland bestaat uit zesentwintig kantons (Artikel 1 Federale Grondwet). Dit zijn in alfabetische volgorde (met tussen haakjes de aanduiding op de nummerplaten van auto’s); Aargau (AG), Appenzell Ausserrhoden (AR), Appenzell Innerrhoden (AR), Bern (BE), Basel-Landschaft (BL), Basel-Stadt (BS), Freiburg (FR), Genève (GE), Glarus (GL), Graubünden (GR), Jura (JU),  Luzern (LU), Nidwalden (NW),  Neuchâtel (NE), Obwalden (OW), Schaffhausen (SH),  Solothurn (SO), Schwyz (SZ), St. Gallen (SG), Thurgau (TG), Ticino (TI), Uri (UR, Valais (VS), Vaud (VD), Zug (ZG), Zürich (ZH).

De onderlinge verschillen in oppervlakte, inwonersaantal, urbane en/of rurale karakter, taal, religie en geologische karakteristieken zijn groot.

Ontstaan

Het feitelijke ontstaan van deze kantons is een eeuwenlang proces geweest dat in deze bijdrage niet aan de orde komt. Deze kantons bestonden al in 1848. Jura is sinds 1979 een nieuw kanton,  afsplitst van kanton Bern.

Artikel 1 bepaalt ook het grondgebied van Zwitserland: deze bestaat uit de gebieden van de kantons.

Kantons zijn in Europa en wellicht in de wereld unieke staatsrechtelijke soevereine constructies in een soeverein land, de Confederatie of Eidgenossenschaft (zie voor de relatie tussen het federale niveau en de kantons art. 42-53 Federale Grondwet).

De kantons hebben namelijk in 1848 samen met het (mannelijke) volk in een referendum de Eidgenossenschaft én de federale overheid (der Bund, Artikel 3 Grondwet) in het leven geroepen.

Bevoegdheden en subsidiariteit

De federale overheid heeft niet minder, maar ook nooit meer bevoegdheden dan artikel 3 aangeeft.

Op alle andere gebieden zijn de kantons soeverein en hebben ze hun eigen Grondwet, gezondheidszorg, onderwijssysteem, parlement, regering, belastingheffing, ambtelijk apparaat en rechtspraak (met inachtneming van de Grondwet en internationale verdragen).

Dit is in het kort de staatsrechtelijke relatie tussen Eidgenossenschaft (als overkoepelend geheel), kantons en federale overheid (Bund).

Daarnaast bestaan er de gemeenten. Artikel 50 van de Grondwet bevestigt de hiërarchie: Bund, Kantons en Gemeentes.

De kantons zijn democratische republiek en soevereine staat, voor zover artikel 3 de federale overheid geen bevoegdheden geeft. De kantons zijn op federaal niveau vertegenwoordigd in de Standerät (Raad van Staten) in het federale parlement.

In 1848 waren defensie, buitenlands beleid, douane en munt de belangrijkste bevoegdheden van de federale overheid.

Daarna zijn vooral na 1945 steeds meer bevoegdheden door de kantons (met instemming van de  Ständerat en het volk via verplicht referendum aan de Bund overgedragen.

87 van de 195 artikelen van de Grondwet (versie jaar 2000) hebben betrekking op deze overdracht van bevoegdheden. De kantons zijn op deze gebieden niet meer soeverein, maar implementeren de federale wetten en besluiten (Artikel 49-1 Grondwet).

Bij deze implementatie zijn de kantons weer wel soeverein (Artikel 46 Grondwet). Dit verklaart ook dat de federale overheid maar weinig ambtenaren heeft, ongeveer 38 000.

De Hoogste federale rechter in Lausanne (Bundesgericht) beslist uiteindelijk bij  vragen over deze omzetting en implementatie van recht van de Bund in de kantons.

Internationale en kantonale verdragen

Daarnaast bestaan er ook honderden verdragen tussen twee of meerdere  kantons, het interkantonale recht (Art. 48 Grondwet), dat boven kantonaal recht gaat. Internationale verdragen, inclusief met de Europese Unie, gaan ook voor het recht van de kantons.

Buitenlands beleid is de competentie van de Bond (Art. 54). De Bond informeert de kantons vroegtijdig over buitenlands beleid dat ook voor de kantons van belang  is  (Art. 55).

De Conferentie van de kantonsregeringen (Konferenz der Kantonsregierungen, gehuisvest in  het Huis van de kantons in Bern) speelt hierbij een belangrijke rol. Met name de relatie met de Europese Unie is voor de kantons van groot belang.

Het gaat tegenwoordig met name over het zogenaamde institutionele verdrag met de Europese Unie, het zogenaamde Rahmenabkommen of accord-cadre. Deze discussie blijft hier achterwege.

De kantons zijn wel bevoegd verdragen te sluiten met andere landen indien dit zaken van de competentie van het kanton zijn en het recht en het beleid van de Bond niet schaden.

De kantons zijn verplicht de Bond voor het sluiten van de verdragen te informeren (Art.56). Dit geldt niet indien het verdragen zijn met lagere overheden van het kanton (Art.56).

Grondwetten

De kantons hebben hun eigen Grondwet, die onderling afwijken, maar altijd op basis van de democratische beginselen van de Constitutie (Art. 51).

De burgers van de kantons hebben, uiteraard, diverse mogelijkheden om via referenda de wetgeving en Grondwet van de kantons te beïnvloeden.

Bovendien kunnen kantons via de Standesinitiative (160 Grondwet) het federale parlement oproepen wetgeving te initiëren.

Door het Kantonsreferendum kunnen minstens acht kantons het facultatieve referendum tegen wetten en besluiten van de federale overheid inroepen (Artikel 141 Grondwet).

Het Huis van de Kantons in Bern huisvest daarnaast diverse structuren voor samenwerking tussen de kantons (zie Staatsinrichting en Democratie Swiss Spectator).

De kantons zijn de dragers van de Eidgenossenschaft, de pouvoir constituant originaire.  Ze hebben haar geschapen, ze ontwikkelen haar door wetgeving (als wetgever via de Ständerat en in de kantons) en ze geven haar feitelijk inhoud.Het kanton is daarmee tevens een pouvoir constituant dérivé.

Dit wil zeggen dat de kantons (samen met het Volk) de federale (Grond) wet kunnen aanpassen en veranderen. Beide hebben altijd het laatste woord.

Net zo belangrijk als deze staatsrechtelijke constructie is  echter de linguïstische, culturele en politieke identiteit van de inwoners  van deze soms eeuwenoude democratische republieken in het hart van Europa.

(Source: Häfelin, W. Haller, H. Keller, D. Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Basel 2020; www.admin.ch).

De 26 kantons hebben in het Zwitserse staatsbestel een (politiek) machtige en bijzondere plaats. In Europees perspectief zijn het zelfs unieke eeuwenoude constructies. Deze bijdrage bespreekt de Grondwet van de kantons.

De grote politicus en ondernemer Alfred Escher (1819-1882) verwoordde in 1848 wat tegenwoordig nog steeds het fundament is van het federale en democratische systeem:

“Der schöne Baum unseres neuen Bundes, der seine schützenden Zweige über das ganze Vaterland ausbreitet, hat zu seinen Wurzeln die Kantone. Würden wir diese Wurzeln verkümmern und absterben lassen, so wäre damit auch dem Baum der sichere Untergang bereitet. Die Kantone sind die Säulen, auf denen das ganze Bundesgebäude ruht” (J. Jung, Alfred Eschers Thronreden, Zürich 2021).

Inleiding

De kantons en de (kiesgerechtigde) burgers (das Schweizervolk, le peuple suisse) zijn de stichters van de Confederatie (Eidgenossenschaft/ la Confédération) en de federale Grondwet (FG). Deze Grondwet geeft de federale overheid (der Bund of la Fédération) en de kantons (en gemeentes) een eigen plaats.

De relatie federale overheid-kantons komt uitgebreid aan de orde in de FG. Het principe staat in artikel 3 FG: de kantons zijn soeverein, tenzij de bevoegdheden aan de federale overheid zijn overgedragen. Overigens heeft deze soevereiniteit alleen betrekking op de relatie met de federale overheid. Er is geen soevereiniteit in de betekenis van het internationale publiek recht.

De FG heeft veel artikelen die de relatie federale overheid en kantons tot onderwerp hebben, onder andere de suprematie van federale wetten, maar implementatie door de kantons, mede- en samenwerking tussen federale overheid en kantons, de kantons als organen (bijvoorbeeld de Raad van Staten) van de federale overheid, de territoriale onschendbaarheid van de kantons en de rol van het Volk en andere onderwerpen).

Art. 51 FG. eist dat ieder kanton een democratische Grondwet heeft die voldoet aan de voorwaarden van de FG  (en internationale verdragen).

De kantonale Grondwet

Alle kantons hebben een Grondwet. Voor iedere aanpassing is de goedkeuring van het federale parlement én de stemgerechtigde burgers van het desbetreffende kantons verplicht (obligatorisches Referendum (referendum obligatoire). Bovendien kan de federale rechter (Bundesgericht/tribunal fédéral) in bepaalde gevallen toetsen aan de federale Grondwet.

Voor het overige zijn de kantons vrij in het opstellen van de Grondwet (Verfassungsautonomie) en het inrichten van de overheid, de rechterlijke-, wetgevende- en uitvoerende macht, burgerschap en stemrecht en het creëren en inrichten van gemeentes, districten en andere publiekrechterijke organisaties. Dit is een centraal element van het Zwitserse federalisme.

Bovendien zijn de kantons soeverein in het vaststellen en de financiering van hun begroting (Finanzautonomie). De kantons heffen de directe en de indirecte belastingen (voor zover niet overgedragen aan het federale niveau) ter financiering van hun taken en bevoegdheden. Dit is ook een belangrijk aspect van het federalisme.

Deze soevereiniteit neemt niet weg dat de federale overheid kantons financieel kan ondersteunen en er kantons van nettobetalers en kantons van netto-ontvangers zijn.

Republiek, Staat, Stand, Lid

Het bijzondere constitutionele en politieke karakter van de kantons blijkt ook uit de eerste artikelen van hun Grondwet. De meeste kantons fixeren de duale functie van (soevereine) staat en stand (van de Schweizerische Eidgenossenschaft, la Confédération suisse), soevereine republiek en kanton.

De bewoordingen lopen uiteen. De grote lijnen zijn echter: “ ein freiheitlicher, demokratischer und sozialer Rechtsstaat”, “ein Stand der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, “Une République et l’un des Etats de la Confédéderation suisse”, “ein souveräner Stand”, “ein souveränes Bundesmitglied”, “eine demokratische Republik” of, bijvoorbeeld, “un canton souverain de la Confédération suisse”.

De teksten benadrukken de meervoudige functies van de kantons: als autonoom of zelfstandig lid van de Schweizerische Eidgenossenschaft, mee- en samenwerkend op veel gebieden of een orgaan (bijvoorbeeld de Ständerat/Conseil d’Etats) van de federale overheid op andere terreinen.

De (stemgerechtigde) burgers

De (stemgerechtigde) burgers, (das Volk, le Peuple), zijn het belangrijkste orgaan van iedere Grondwet. De burger heeft door de directe democratie altijd (verplicht referendum) of op eigen initiatief (diverse types facultatieve referenda) het laatste woord.

Bovendien kan ook op kantonaal niveau de Grondwet door een Volksinitiatief aangepast worden. De kantons regelen met inachtneming van de federale wet het stemrecht en burgerschap.

Scheiding der machten

De organen van het kanton moeten voldoen aan de Trias Politica of scheiding der machten. Dit staat expliciet in de meeste Grondwetten en geldt in andere gevallen impliciet. De FG stelt deze eis ook (impliciet).

Parlement

De wetgevende macht, het parlement, wordt direct door de burgers gekozen. De kantons zijn meestal in kiesdistricten opgedeeld.

Er bestaan twee kiessystemen: proportionele vertegenwoordiging (Proporzsystem) of evenredige vertegenwoordiging (aantal zetels op basis van op een partij uitgebrachte stemmen) en absolute meerderheid per kandidaat (Majorzsystem).

De kiessystemen en de rol van de hoogste federale rechter (Bundesgericht/Conseil fédéral) komen in de volgende bijdrage aan de orde.

Milizsystem

Het parlement heeft officieel alleen (onbetaalde) politici in deeltijd (Milizsystem). Wel zijn er (on) kostenvergoedingen. De laatste decennia is er echter sprake van meer (feitelijke) beroepspolitici. Het aantal zetels verschilt per kanton. Het functioneren en de bevoegdheden zijn door de Grondwet geregeld.

Regering

De uitvoerende macht, de regering, wordt ook direct gekozen door de burgers. Dit is uniek in Europa. Het kanton geldt als één kiesdistrict. Er wordt gekozen volgens de absolute meerderheid per kandidaat. alleen Tessin kent een proportioneel systeem.

De regering telt per kanton tussen de 5 en 7 leden. Evenals de federale regering is de kantonale regering gebaseerd op het Collegialiteitsprincipe (Kollegialprinzip).

De leden spreken naar buiten met één stem. In grote lijnen is de regering in de praktijk een afspiegeling van de zetelverdeling in het parlement.

Het systeem van de absolute meerderheid per kandidaat schept een directe band tussen kiezers en regering. Persoonlijkheden en niet (hun) partijen hebben de prominente rol.

Deze tweedeling van evenredige vertegenwoordiging (Proporzsystem)in het parlement en absolute meerderheid (Majorzsystem)in de regering wordt soms ook wel het ‘Schweizer Wunderwaffe genoemd‘ en niet geheel ten onrechte.

Rechterlijke macht

De Grondwet regelt ook de rechterlijke macht, die, op basis van de federale Grondwet, onafhankelijk moet zijn.

De kantons organiseren hun straf-, civiel- administratief rechtbanken in twee instanties (eerste instantie en hoger beroep). Gemeentes hebben geen rechterlijke instanties. De federale wetgeving geeft wel de procedures en voorwaarden gedetailleerd aan.

De rechters worden door het Volk en in sommige gevallen door parlement en beroepsrechters gekozen voor een bepaalde tijd (4,6 of 10 jaar).

Het Bundesgericht, Conseil fédéral, de hoogste rechter, met zetels in Lausanne, Bellinzona en St. Gallen is de hoogste (beroeps) rechter van de kantonale instanties. Deze rechter toetst bovendien in sommige gevallen de kantonale Grondwet aan de federale Grondwet.

Overigens is de vertegenwoordiging van de kantons in de Raad van Staten (Ständerat/Conseil d’Etats) een orgaan van de federale overheid (zie hierboven) en niet van het kanton. Wel kiezen de burgers per kanton hun afvaardiging voor deze medewetgever. Dit is een ander fundamenteel aspect van het federalisme.

‘Dubbel ja’

Bij een verplicht referendum of een volksinitiatief op nationaal niveau is een ‘Doppeltes Ja’ voor een positief resultaat noodzakelijk. Een absolute meerderheid op landelijk niveau én een meerderheid van de kantons (Ständemehr) op basis van de uitslag van de stemming per kanton zijn vereist.

Historische ontwikkeling en conclusie

De belangrijk rol van de Grondwet van de kantons blijkt ook uit hun historische ontwikkeling, in het bijzonder na 1815, en hun invloed op de federale Grondwet in 1848, 1874 en 1891 en de invoering van directe democratie.

Dit tijdvak kent een Restauratie (Restauration) 1815-1830, een terugkeer naar de oude Grondwetten en kantons van voor 1798, de periode van nieuwe dynamiek (1830-1845), ook wel de regeneratie (Regeneration) genoemd,  de democratische beweging in de kantons, onder andere voor directe democratie  na 1848.

De kantons hebben diverse toepassingen van directe democatie in hun grondwet opgenomen, daarna volgde de FG in 1874 en 1891. Alleen het verplichte referendum bij wijziging van de FG was in 1848 al op nationaal niveau ingevoerd.

De kantonale Grondwet heeft vooral na 1945 aan betekenis ingeboet, omdat steeds meer bevoegdheden zijn overgedragen naar de federatie.

Het Haus der Kantone/Maison des Cantons in Bern, het interkantonale overleg, interkantonale verdragen en interkantonaal recht en zelfs internationale verdragen van kantons tonen dat de kantons nog springlevend zijn.

Ook is er (nog steeds) een relatief grote betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en burgers, bijvoorbeeld bij kantonale en nationale referenda.

Recente referenda zijn onlangs bijvoorbeeld op landelijk niveau aangenomen door een meerderheid van stemmers, maar door het ontbreken van een meerderheid van kantons (Ständemehr) toch afgewezen.

(Bron: A. Auer, Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Bern, 2016).

Foto: Les 26 Cantons Suisses (jeretiens.net)

Dit artikel is een sterk vereenvoudigde samenvatting van de samenstelling van de regering op federaal niveau. In volgende bijdragen komen het functioneren van het wetgevings- en besluitvormingsproces en de werkwijze van de regering aan de orde (Art. 174-179 Grondwet).

Organisatie

De federale  regering (Bundesrat, Conseil fédéral, Consiglio federale, Cussegl federal) bestaat uit zeven bondsraden (Bundesräte/Bundesrätinnen) of ministers, zoals vastgelegd in de Grondwet van 1848.

De bondskanselarij (Bundeskanzlei, Chancellerie fédérale, Cancelleria federale, Chanzlia federala) ondersteunt de regering en wordt geleid door een kanselier.

De regering en de kanselier worden door de Verenigde Vergadering van beide kamers na de verkiezingen voor een periode van vier jaar gekozen. Tot zover wijkt de regering niet fundamenteel af van andere democratieën.

Schijn bedriegt echter. In vele opzichten verschilt deze regering wezenlijk van andere klassieke parlementaire of presidentiële systemen.

Een uitzonderlijk systeem

In de eerste plaats is het aantal ministers en ministeries in de Grondwet vastgelegd. Dit aantal is sinds 1848 onveranderd, niet meer, en niet minder.

Wel is, uiteraard, het aantal taken per ministerie met name sinds 1945 enorm toegenomen. Dit komt in een volgend artikel aan de orde. De zeven ministers leiden ieder een departement (ministerie): Departement für auswärtige Angelegenheiten, Departement des  Innern, Justiz- und Polizeidepartement, Finanzdepartment, Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung und Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation.

Taken

Veel belangrijke onderwerpen worden (uitsluitend of grotendeels) door de kantons en gemeentes geregeld, zoals sociale wetgeving, onderwijs, ziekenzorg en belastinginning.

De grondwet zegt nadrukkelijk dat de federale overheid uitsluitend taken heeft, die niet onder de kantons of gemeentes vallen. De centrale federale administratie telt dan ook maar rond de 40 000 ambtenaren op een bevolking van ruim acht miljoen inwoners.

Functioneren

Een tweede opvallende aspect is dat de regering of individuele ministers niet door het parlement afgezet kunnen worden. Aan de andere kant kan  de regering geen vervroegde verkiezingen uitschrijven en het parlement ontbinden. Het klassieke onderscheid tussen regering en oppositie bestaat eigenlijk niet.

Sterker nog, door de directe democratie kunnen leden van regeringspartijen zelf in de oppositie gaan. Uiteraard bestaat wel het principe dat iedere federale wetgeving of besluit de toestemming moet hebben van de beide kamers van het parlement en, eventueel, van  het volk (de zogenaamde directe democratie, zie voorgaande artikelen). Een ander opvallend kenmerk is collegialiteit.

Collegialiteit

De regering spreekt, in theorie, naar buiten met één stem. Onderlinge verschillen zijn er wel, ook in verband met de verschillende ministeries en politieke voorkeur, maar horen niet naar buiten te komen (Kollegialprinzip). Meestal duurt het overleg zo lang tot er overeenstemming is tussen de leden van de regering. De consensus is om deze reden een ander belangrijk kenmerk.

De gelijkstelling van alle leden van de regering komt ook tot uiting door het ontbreken van een premier of eerste minister. Alle leden zijn gelijkgerechtigd en gelijkwaardig.

Het (staats) hoofd (Bundespräsident(in), Président(e), President(e), President(a)) wordt jaarlijks door de beide kamers van het parlement gekozen uit de zeven bondsraden voor de periode van maximaal één jaar, de primus/prima inter pares.

De enige ongelijkwaardigheid is protocollair van aard. In de regeringszaal of bij officiële bijeenkomsten/foto’s zit de president (e) in het midden, rechts geflankeerd door de vice-(president(e) en daarna in volgorde van anciënniteit.

Concordance systeem en Toverformule

Ook de samenstelling van de regering is opmerkelijk en er is zelfs sprake van een wereldrecord. Sinds 1848 is de Vrijzinnig-Democratische Partij (FDP) onafgebroken lid van de regering, tot 1891 zelfs als enige partij.

Vanwege het systeem van absolute meerderheid per kiesdistrict  (het Majorzsystem) had deze partij lang de absolute meerderheid in het parlement, dat op basis van algemeen kiesrecht voor mannen werd gekozen.

Bovendien bestonden tot 1880 nog geen andere moderne partijen. Daarna ontwikkelden zich de Katholiek-Conservatieve (CVP, tegenwoordig Mitte),  de Sociaal-Democratische (tegenwoordig de SP) en de Boeren-, Ondernemers- en Burgerpartij , de BGB (Tegenwoordig de SVP).

Met name door de directe democratie en de invoering van het facultatieve referendum in 1874 en het Volksinitiatief in 1891 dwongen referenda de FDP macht en een minister van de CVP in 1891 toe te laten.

Het Volksinitiatief leidde in 1919 ook tot het proportionele kiessysteem (Proporzsystem) voor het parlement op basis van algemene verkiezingen, overigens alleen voor mannen.  Spoedig daarna, in 1919, kwam er dan ook een tweede minister van de CVP,  in 1929 een minister van de BGB en in 1943 en 1951 twee ministers van de SP.

Hieruit hebben zich het Konkordanzsystem en de Zauberformel ontwikkeld. De regering bestaat uit een vaste verdeling van de grootste vier partijen: FDP, SP, CVP ieder twee ministers en de SVP een minister.

Na 2003 veranderde dit in twee zetels voor de SVP en een zetel voor de CVP, een aardverschuiving voor Zwitserse begrippen. Grote verkiezingswinsten en gewonnen referenda van de SVP lagen ten grondslag aan deze verandering.

Nieuwkomers met (veel) succes, zoals sinds ongeveer tien jaar de Groene Partijen, komen op basis van het aantal zetels in het parlement niet vanzelfsprekend in de regering. Daarvoor zijn meerdere opeenvolgende verkiezingssuccessen  voor nodig.

In het meertalige en  multiculturele Zwitserland vindt de verdeling van de ministeries plaats op basis van taal, kanton en tegenwoordig geslacht. De huidige samenstelling is vier Duitstalige, twee Franstalige en een Italiaanstalige minister.

Conclusie

Dit systeem heeft ook zijn gebreken en aanpassingsbehoefte, maar het waarborgt stabiliteit, het voorkomen van de waan de dag, de opkomst van de sterke man of vrouw en extremistische partijen en garandeert vooral het altijd zoeken naar het compromis en consensus, mede onder druk van de directe democratie en daardoor contact met burgers, ondernemers en alle maatschappelijke organisaties en geledingen.

(Bron en verdere informatie: A. Vattel, der Bundesrat, Zürich. 2021; G. Malinverni, M. Hottelier, M. Hertig Randall, A. Flückiger, Droit constitutionnel suisse, Volume I, L’Etat, Bern 2021; www.admin.ch).