Voor een goed begrip voor het ontstaan en functioneren van de directe democratie in Zwitserland is (historische)kennis van de Landsgemeinde onmisbaar.
Deze bijdrage beperkt zich tot de grote lijnen. Het toont echter dat de basis van de directe democratie eeuwenoud is, maar dat de politieke keuze in de negentiende eeuw het resultaat was van hevige discussies en diepgaande controverses. De invoering van directe democratie was geen vanzelfsprekendheid.
De Constitutie van 1848, affiche Nationalmuseum Zürich. Foto: TES.
De Landsgemeinde
Een Landsgemeinde is niet letterlijk te vertalen. Het Nederlandse equivalent is wellicht het ontstaan en het functioneren van een waterschap. Ook het waterschap is een territorium dat ontstaan is in de middeleeuwen en is gebaseerd op samenwerking en invloed van de bewoners van dat gebied. Het waterschap heeft echter geen directe democratie gekend.
De middeleeuwse Zwitserse Landsgemeinde was een politieke organisatie op een territorium met autonomie, zelfbestuur en directe democratie voor de (mannelijke) burgers. Een kanton of district in de huidige betekenis komt waarschijnlijk het dichtste in de buurt. De Landsgemeinde was de soeverein in de soevereine kantons vanaf de veertiende en vijftiende eeuw. Dit was uniek in Europa.
Er waren grote en kleine Landsgemeinde. Deze politieke eenheid is ontstaan in de dertiende en veertiende eeuw in acht huidige kantons: Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden (tot 1597 Appenzell), Zug, Uri, Schwyz, Glarus, Oberwalden en Nidwalden (Unterwalden in de middeleeuwen).
Bovendien zijn er vergelijkbare instituties in Graubünden (Gerichte) en in de Valais (Zenden of Dizains). De Zehngerichtebund (1436) in Graubünden (vanaf 1524 samen met de Gotteshausbund (1367) en de Graue Bund (1395) de Freistaat der Drei Bünde, kanton Graubünden vanaf 1803) en de Republiek van de Zeven Zenden (Die Republik der Sieben Zenden, la République des sept Dizains (1476-1798), kanton Wallis/Valais vanaf 1803) herinneren hier nog aan. (Zie ook Swiss Spectator, De dertien sterren van Valais).
In de dertiende en veertiende eeuw maakte de Landsgemeinde (formeel) nog deel uit van het gebied van de landsheer, veelal een graaf of abt. Habsburg speelde in deze regio echter een steeds prominentere rol als landsheer.
De landvoogd (Vogt) vertegenwoordigde de landsheer. Op de landdagen werd namens de landheer door de landvoogd recht gesproken (Gerichtshoheit) en het bestuur gevoerd.
Vanwege het moeilijk toegankelijke gebied namen de Landsgemeinde en de Ammann, de hoogste functionaris van de Landsgemeinde, steeds meer de plaats in van de Landtagen en de voogd.
De Landsgemeinde oefende eind dertiende/begin veertiende eeuw feitelijk de rechtspraak, wetgeving en bestuur uit. In de zogenaamde (Oer) kantons Uri, Schwyz, Oberwalden, Nidwalden bestonden ze al in de periode 1231-1309.
Republiek Gersau, gemeentehuis. Foto: TES.
Het waren kleine boeren- en handelsrepublieken, die het centrale gezag, in dit geval de Habsburgers, niet meer respecteerden.
Het verbond van de eerste Eidgenossen (1291), de legende van Willem Tell, de veldslagen tegen de Habsburgers (onder andere Mortgarten 1315, Sempach 1386) en (onderlinge) conflicten met andere (Habsburgse) steden in Zwitserland speelden niet voor niets in deze tijd.
De oerkantons Uri, Schwyz en Unterwalden kwamen door de opening van de St. Gotthardpas (omstreeks 1230) ook in contact met de Italiaanse republieken aan de andere kant van de Gotthard. Wellicht was dit ook een inspiratiebron.
Bovendien verleende de Habsburgse vorst hun Reichsfreiheit, de zogenaamde Reichsunmittelbarkeit in de dertiende en begin veertiende eeuw, waardoor ze (formeel) direct door deze vorst werden bestuurd zonder tussenkomst van lokale heersers.
Vanwege de afstanden, bergen en onbereikbaarheid van deze gebieden vanaf oktober tot april gingen ze steeds zelfstandiger functioneren.
Het Bundeshaus in Bern
Politieke concept
Het politieke concept van autonome democratische republieken was succesvol en kreeg steeds meer navolging. Zug (1376), Glarus (1387) en Appenzell (1387) volgden. Ook de kleinste republiek ter wereld, de Freistaat Gersau, was vanaf 1433 een Landsgemeinde.
De Landsgemeinde was de hoogste rechterlijke, wetgevende en uitvoerende instantie. De scheiding van machten bestond nog niet. Wel kozen de burgers in directe verkiezingen de functionarissen voor de ambten of stemden ze over het beleid van de Landsgemeinde. Deze stemmingen en verkiezingen vonden jaarlijks en indien nodig vaker plaats door het opsteken van handen.
De Landsgemeinde stemde over oorlog en vrede, onderhandelingen en verdragen, conflictbeheersing, het verlenen van het burgerschap aan nieuwkomers en over tal van andere onderwerpen. De burgers waren de soeverein.
Democratie betekende in deze tijd wat anders dan tegenwoordig. Ook in deze republieken maakten een paar machtige families vaak de dienst uit en corruptie, omkoperij en andere praktijken waren aan de orde van de dag. Dit neemt echter niet weg dat er altijd toestemming moest zijn van de burgers van de Landsgemeinde.
De kiezers waren mannelijke burgers vanaf 16 jaar (soms vanaf 14 jaar). Dit burgerschap was strikt omschreven. Het burgerschap van een gemeente of kanton speelt overigens nog steeds een grote rol in het huidige kies- en sociale systeem van Zwitserland.
De Landsgemeinde kreeg als feitelijk soevereine republiek met directe democratie een groot prestige in en ver buiten Zwitserland. De Zwitserse Confederatie zou uitgroeien tot dertien leden in 1513 inclusief bondgenoten (Zugewandte Orte) en veroverde gebieden (Untertanengebiete/Gemeine Herrschaften).
De andere kantons, Bern, Solothurn, Zürich, Basel en Schaffhausen kenden geen Landsgemeinde en kenden geen directe democratie. Een oligarchie of aristocratie van gilden en oude families bestuurde de steden, zoals dat het geval was in de Republiek van de Zeven Verenigde Provincien, in Amsterdam, Haarlem en alle andere steden van deze andere republiek.
Glarus. Foto: TES.
1798-1891
Talrijke Europese schrijvers, staatslieden, filosofen en reizigers waren in de zeventiende en achttiende eeuw diep onder de indruk van de de Landsgemeinde en de afwezigheid van koningen, prinsen en aristocraten. Het was inderdaad uniek.
De Landsgemeinde werd echter pas echt populair toen Napoleon haar ophief in 1798.
De eenheidsstaat Helvetische Republiek (1798-1803) stond haaks op de eeuwenlange democratische en vooral gedecentraliseerde verworvenheden. In 1803 werden ze weer in ere hersteld (Mediationsakte) en daarna in de nieuwe confederatie (1815-1848) vastgelegd.
Het prestige van de Landsgemeinde en haar directe democratie bleef na 1815 groot. De meeste van de 22 kantons van de Confederatie van 1815 kenden echter geen Landsgemeinde of directe democratie. Ze waren republieken met een (politieke) oligarchie of aristocratie van (oude) families zonder directe democratie.
Na 1830 (en de revoluties in Europa) volgde de zogenaamde ‚Regenerationsbewegung‘ die in steeds meer kantons en steden directe democratie à la de Landsgemeinde eiste en kreeg.
Het was een confrontatie op het scherpst van de snede tussen het Ancien Régime in met name de steden en de (nieuwe) liberale burgerij, die zich liet inspireren door de idealen van de Franse Revolutie, de Amerikaanse Grondwet van 1786 en de Landsgemeinde.
Het kanton Vaud voerde in 1845 als eerste directe democratie in, andere kantons volgden.
In 1848 introduceerde de Grondwet van de nieuwe Confederatie het eerste referendum: het verplichte referendum bij Grondwetswijzingen. Na 1848 volgde kanton na kanton met het facultatieve referendum en/of het volksinitiatief.
Deze ontwikkeling leidde in 1874 tot de invoering op federaal niveau van het facultatieve referendum en in 1891 tot de invoering van het volksinitiatief.
De kantons en gemeentes kennen ook deze en andere instrumenten van directe democratie die in de negentiende eeuw werden ingevoerd in de grondwetten van de kantons en in de gemeentewetten.
Altdorf, kanton Uri, Foto: TES.
Conclusie
De Landsgemeinde functioneert nog steeds op de traditionele wijze in de kantons Glarus en Appenzell Innerrhoden. In de overige kantons bestaat de klassieke Landsgemeinde met stemmen door handopsteken (al lang) niet meer. Het handopsteken heeft plaatsgemaakt voor het stembiljet.
Het concept van de directe democratie is echter onveranderd en is op gemeente-, kanton- en federaal niveau een onmisbaar, succesvol en fundamenteel element van het Zwitserse politieke systeem.
Dit systeem was ook in Zwitserland geen vanzelfsprekendheid na 1815. Het is het resultaat van een politieke keuze die in de loop van de negentiende eeuw is gemaakt door de kantons en het Volk, als de twee stichters van de Confederatie en haar Grondwet.
Het land en het grootste deel van de burgers willen en kunnen niet meer zonder directe democratie en deze sterk gedecentraliseerde Confederatie. De burgers zijn immers de politici.
Het concept van de Landsgemeinde en directe democratie is niet ouderwets, oubollig of folklore, maar modern, transparant, effectief en toekomstgericht, met of zonder hand opsteken.
(Bron: Hans Stadler, “Landsgemeinde”, in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS); Louis Carlen, «Die Landsgemeinde», in: Andreas Auer (Hg.): Die Ursprünge der schweizerischen direkten Demokratie, 1996).
