Het huidige Zwitserland is het resultaat van eeuwenlange samenwerking, allianties, uitwisseling en contacten van en tussen kantons.
Helvetische Integratie
Na het Congres van Wenen (1814-1815) leek het onmogelijk deze soevereine republieken en hun verschillende talen, religies, culturen en (economische) belangen te verenigen in een federatie met een nationale munt, regering, parlement leger of zelfs maar een vlag of een volkslied.
In 1848, na de korte burgeroorlog van 1847 (Sonderbundskrieg), leidde de Grondwet van 1848 het begin in van de Confoederatio Helvetica (CH), de Zwitserse Confederatie van vijfentwintig (half) kantons. De Jura werd in 1979 het zesentwintigste kanton.
Het was het begin van een succesvolle monetaire, politieke, culturele en economische integratie tot op de dag van vandaag. Het land dient zich tegenwoordig zelfs aan als onderzoeksveld voor een geslaagd model van Europese integratie.
M. Valéry Giscard d’Estaing (2008) en President François Hollande (2016). Pregny Chambésy, Musée des Suisses dans le monde. Foto: TES
“Een volgend lidmaatschap van de Europese Unie……van Zwitserland”, “Het is in Zwitserland dat de Europese droom realiteit geworden is“.
Voor sommigen is het zelfs een (democratische) inspiratie voor de Europese Unie (EU), een Europese microkosmos. Anderen menen dat Zwitserland juist het maximaal haalbare van Europese samenwerking aangeeft. Sommigen beweren zelfs dat de EU tot de Zwitserse Confederatie moet toetreden, althans een verzoek daartoe zou moeten doen.
Vevey, Musée de la Confrérie des Vignerons, Les Cent Suisses. Foto: TES
Continuïteit en keuzes
Het verhaal van Zwitserland is vooral de eeuwenlange continuïteit en de bewuste keuzes voor het politieke systeem. Dat onderscheidt Zwitserland van andere regio’s in Europa die ook lange tijd hebben samengewerkt.
Voorbeelden zijn, onder andere, De Hanze (12e tot 16e eeuw), de Rheinische Städtebund (1254 – 1257, 1381-1389), de Schmalkaldische Bund (1530-1546), de Schwäbische Städtebund (1331-1381), de Schwäbische Bund (1488-1534) en de Zehnstädtebund of Dekapolis (1354-1679). Geen van alle hebben ze 1798 gehaald.
De Freistaat der drei Bünde in het huidige kanton Graubünden uit 1524 was een verbond tussen de Gotteshausbund (1367), de obere of de Graue Bund (1424), vandaar de naam Graubünden, of de Zehngerichtebund (1436). Dit verbond heeft het wel tot 1798 volgehouden en was van 1524-1798 geallieerd (zugewandter Ort) aan de Eidgenossenschaft. In 1803 is hieruit het kanton Graubünden voortgekomen.
Ook het huidige kanton Wallis is vanaf 1476 tot 1798 een Republiek van zeven soevereine Zehnden (of Zenden) geweest. Deze (voornamelijk Duitstalige) Republiek bestuurde het Franstalige Unterwallis vanaf 1476 tot 1798 als bezet gebied (Untertanengebiet). Wallis is kanton van de Confederatie sinds 1815. Eeuwenoude Continuïteit.
Het lot, toeval en de loop van de geschiedenis blijven buiten beschouwing. Het had ook met Zwitserland anders kunnen gaan ‘als’. Dat Zwitserland bestaat is echter geen toeval. De eerste staatkundige fundamenten dateren uit de late middeleeuwen, de periode van de dertiende tot de vijftiende eeuw. In deze tijd wees echter niets op het ontstaan van het Zwitserland van 1848.
De 26 kantons. Bron: Les 26 cantons suisses. Foto: www.jeretiens.net
De kantons
De Eidgenossenschaft of de Confederatie van 1513 en haar dertien kantons (dit begrip stamt uit de zestiende eeuw) heeft echter de Europese (religieuze) oorlogen en revoluties doorstaan.
De voornamelijk Duitstalige kantons (alleen Fribourg/Freiburg was tweetalig) zijn vanaf de dertiende eeuw ontstaan als soevereine politieke regio’s met eigen rechtspraak, cultuur, leger, munt, vlag, taal/dialect, wetgeving, parlement, regering, buitenlands beleid (inclusief vrede, oorlog en verdragen) en ambassadeurs zonder inmenging van een nationale autoriteit of een (buitenlandse) vorst.
In 1648 (Verdrag van Westfalen) is de Confederatie (feitelijk) erkend als onafhankelijke natie, hoewel van een land of een nationale identiteit volgens de kantons zelf geen sprake was.
In de perceptie van de grootmachten van destijds (met name Spaans- en Oostenrijks Habsburg, Zweden, De Republiek van de Verenigde Nederlanden of Zeven Provincies, Frankrijk, Engeland) was deze Confederatie echter een soevereine eenheid. De kantons hadden dit vanwege hun succes op het slagveld en hun politieke, economische en buitenlandse beleid vanaf 1315 bereikt.
Tagsatzung, Nationales Landesmuseum Zürich. Foto: TES.
Tagsatzung
Afgezien van de Tagsatzung, zeg maar de Staten Generaal, was er echter geen nationaal orgaan. De Tagsatzung van vertegenwoordigers van de kantons ontstond 1417 na de verovering van Aargau in 1415 en vervolgens Thurgau in 1460, Italiaanse gebieden rond 1500 en Waadt in 1536.
Haar belangrijkste bezigheid was het gemeenschappelijke bestuur van de veroverde gebieden, Untertanengebiete/territoirs sujets). Het was een complex mozaïek van bestuur die verder buiten beschouwing blijft.
Zoals de waterbeheersing en de gemeenschappelijke Spaanse, (later de Engelse en/of Franse vijand) de zeven Nederlandse provincies noodzaakte tot samenwerking en feitelijke onafhankelijkheid in de Unie van Utrecht (1579) en de Akte van Verlatinghe (1581), zo bracht dit gemeenschappelijke bestuur de soevereine kantons samen.
De dertien kantons waren het op andere beleidsterreinen echter meestal oneens. Na de reformatie en het ontstaan van protestante kantons werd de samenwerking en het buitenlandse beleid nog gecompliceerder.
Afgezien van zes militaire conflicten (de twee kappelerkriege van 1529 en 1531, de Bündner Wirren van 1618-1639, de boerenoorlog van 1653 en de twee Villmergerkriege van 1656 en 1712) losten de kantons hun religieuze en economische conflicten op door overleg, altijd op zoek naar het haalbare en aanvaardbare.
De Confederatie was niet katholiek of protestant, maar was een verbond van katholieke en protestante kantons, inclusief alle (politieke) problemen.
Foto:Franzoseneinfall in Nidwalden, www.franzoseneinfall.ch.
De Franse tijd 1798-1813
De Franse tijd en haar staatskundige concepten (de Helvetische Republiek (1798-1803) en de Confederatie (1803-1813) hebben belangrijke wijzigingen in het staatkundige bestel doorgevoerd.
Na de nederlaag van Napoleon bestond de nieuwe Confederatie van 1815 weliswaar weer, als vanouds, uit soevereine kantons (vijfentwintig, inclusief zes halfkantons) zonder effectieve nationale organen. Maar de klok was niet meer terug te draaien.
De grondwet van 1848
De grondwet van 1848 effende het pad voor het moderne Zwitserland. Een combinatie van federalisme, algemeen kiesrecht voor (mannelijke) burgers, een uitgebalanceerd systeem van machtendeling tussen regering (de Bundesrat/ Conseil fédéral) en het parlement (Nationalrat/Conseil national en de Ständerat/Conseil d’ Etats) en een prominente rol van kantons en burgers. De (mannelijke) burgers en kantons hadden al in 1848 het laatste woord bij de vaststelling van de Grondwet.
De kantons waren na de nieuwe Confederatie van 1848 de proeftuin voor de invoering van de nationale directe democratie van het referendum (1874) en het volksinitiatief (1891).
De invoering was een politieke keuze van burgers en kantons. Ze baseerden zich onder andere op de Landsgemeinde, de Amerikaanse Grondwet van 1776, de verworvenheden van de Franse tijd (1798-1813) en op de ervaringen in de kantons.
De directe democratie was vanaf het begin de smeerolie van de federatie van zulke verschillende republieken en belangen. De kantons en de burgers vertrouwden de nationale overheid en de nationale overheid vertrouwde de kantons en de burgers.
Willensnation
Zwitserland is dan ook een ‘Willensnation’ met een politiek systeem dat van onderaf in een proces van eeuwen is ontstaan door en voor de burgers en hun kantons. Zwitserland kende tot 1798 geen nationale dominante persoonlijkheid of dynastie en geen dominant kanton (wel grote en kleine kantons). Er bestond tot 1848 geen nationale identiteit, wel verbondenheid. Deze verbondenheid was echter vooral pragmatisch en diende het belang van de kantons.
Eenheid in verscheidenheid, 1935. Nationales Landesmuseum Zürich. Foto: TES.
Democratie
Het Zwitserse model is geen van God gegeven voorbestemming. Het is een menselijk proces van vallen en opstaan. Een belangrijk aspect van het Zwitserse model is het vermogen tot aanpassen aan veranderde maatschappelijke, internationale en economische ontwikkelingen.
Het compromismodel en het zogenaamde Konkordanzsystem van de nationale regering zijn ontstaan door de permanente noodzaak met alle betrokkenen te overleggen. Hieruit is in 1959 ook de Zauberformel bij de regeringsvorming ontstaan. De federale opzet van het politieke systeem en de grote macht van de kantons in de Ständerat en de directe democratie voor de burgers en hun organisaties liggen hieraan ten grondslag.
De nationale regering, parlement, kantons, werkgevers, werknemers en andere maatschappelijke organisaties zijn bovendien (grondwettelijk verplicht) in de voorparlementaire fase betrokken in het wetgevingsproces.
Bern, Bundeshaus. Foto: TES
Conclusie
Het Zwitserse politieke systeem is een subtiel en uitgebalanceerd product van eeuwen ervaring en samenwerking tussen en met kantons en burgers. Het is geen exportproduct, wel kan het interessante aanknopingspunten bieden van het haalbare en het onhaalbare in het veel grotere en oneindig veel gecompliceerdere project van wat sinds 1991 de Europese Unie heet.
De integratie is Zwitserland is niet perfect. Er bestaat een Röstigraben en een Stadt-Landgraben, er was sprake van een late (nationale) invoering van het vrouwenkiesrecht (wat overigens niet per se wat zegt over de Zwitserse man) en het verkrijgen van het burgerschap voor buitenlanders, inclusief stemrecht, is geen sinecure. Dit is een competentie van gemeenten en kantons en deze zijn al eeuwen zuinig op het burgerschap voor nieuwkomers. Het burgerschap is een voorrecht, geen verworven recht, al zou wat flexibiliteit in de moderne tijd geen kwaad kunnen.
De Covid-19 pandemie en de relatie met de Europese Unie zijn ook aanleiding de machtsverdeling tussen regering en kantons nader te bezien. Het systeem is echter hervormbaar. Aanpassing en verbetering vinden plaats, uiteraard na (langdurige) discussie en raadpleging van kantons en burgers.
Het Zwitserse model is uniek en is een politieke keuze van en voor de burgers en hun kantons. Zwitserland is niet alleen de onbetwiste wereldkampioen van referenda. Deze directe democratie is geen doel op zich. Ze is ingebed in een eeuwenoud bottom-up systeem en organen op gemeentelijk, kantonaal en vanaf de negentiende eeuw nationaal niveau.
Het heeft het land goed gediend, ook in tijden van grote crises, bijvoorbeeld de burgeroorlog van 1847, de polarisatie in 1914-1918 en de decennia voorafgaand aan het ontstaan van het nieuwe kanton Jura in 1979.
De directe democratie maakt het politieke leven van de federale (en kantonale en gemeentelijke) uitvoerende en wetgevende macht niet eenvoudiger en ook in Zwitserland is zij onderwerp van discussie over hervormingen.
De burgers en de kantons zijn echter het bewijs van het succes. Wetgeving of een volksinitiatief om de directe democratie af te schaffen is nog nooit gerealiseerd (in tegenstelling tot Nederland, waar het referendum per decreet is afgeschaft omdat ‘ze’ het niet eens waren met de uitslag. Democratie à la néerlandaise, top down en voor de happy few).
Literatuur: W. Lindner/Sean Mueller, Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven, vierde druk, Bern 2017; A. Vatter, Das politische System der Schweiz, Baden-Baden, 2020; O. Meuwly, Une histoire de la démocratie directe en Suisse, Neuchâtel, 2020).
