Staatsinrichting en Democratie

Referendum, www.ch.ch.

Kort historisch overzicht van directe democratie

Het Zwitserse model van directe democratie functioneert vaak als voorbeeld van het betrekken van burgers bij het nemen van (fundamentele) besluiten door de wetgever. De historische ontwikkeling en het functioneren in de specifieke context van dit land zijn echter veelal onbekend. Ieder systeem heeft zijn voor- en nadelen, een ding staat echter vast, het democratische systeem is het minst slechte, of het nu gaat om presidentiële systemen in Frankrijk of Amerika, parlementaire systemen volgens evenredige vertegenwoordiging (Denemarken) of een districtenstelsel (Verenigd Koninkrijk), een federale constitutionele opzet, zoals Duitsland of een eenheidsstaat, zoals Nederland.

Het systeem in de Zwitserse Confederatie (Confoederatio Helvetica) neemt echter wel een bijzondere plaats in te midden van deze democratieën en alleen een goed inzicht in de historie en het ontstaan van de directe democratie op federaal niveau plaatst haar functioneren in het juiste perspectief. Kantons en gemeenten hebben ook referenda, som zelfs al lang voor de federatie van 1848.  Deze federale directe democratie, hiermee wordt gedoeld op het middel van directe volksraadpleging van (Grond-) wet of internationale verdragen en een (dubbel) veto (de burgers (das Volk) en de Raad van Staten (Ständerat) betekent het einde van wet of internationaal verdrag. Over de voor- en nadelen van dit systeem wordt niet verder ingegaan, alleen de historische ontstaansgronden komen in het kort aan de orde. Dit heeft tot doel aan te tonen dat het een Bottom up gegroeid concept is, dat nauw samenhangt met de geografische ligging en natuurlijke omstandigheden, het multiculturele karakter van de bevolking, machtige dynastieën die de handelswegen en alpenpassen wilden beheersen en vooral een flinke dosis pragmatisme van de (boeren) gemeenschappen in de berggebieden in de middeleeuwen, die (juridische) problemen wilden oplossen, moeilijkheden (diefstal vee met name) wilden voorkomen en wegen moesten onderhouden. De Nederlandse waterschappen hebben kennen deze historische ontwikkeling ook, alleen is Nederland steeds ondemocratischer geworden sinds toetreding tot de Europese Unie en de vorming van een nieuwe oligarchie van journalisten, ambtenaren, politici en hun (lucratieve) netwerken.

1 augustus 1291 heeft in dit perspectief nog steeds een magische klank en is zelfs de officiële verjaardag van het land. Drie Orte Schwytz, Uri en Unterwalden (de naam kantons zou pas eeuwen later worden gebruikt) sloten een verbond en bekrachtigden dit met een eed, vandaar de naam Eidgenossen. Deze allianties en de eed kwamen overal in westelijk Europa voor. Wat deze zo bijzonder maakt is de continuïteit en gaandeweg steeds verdere uitbreiding met andere Orte, zoals Glarus en Appenzeller, en geleidelijk steden (Bern, Luzern, Bazel, Schaffhausen, Zürich, Freiburg, Solothur, Zug) in 1501. In deze Orte, boerengemeenschappen, werden beslissingen al in de 13e eeuw genomen door bijeenkomsten van (mannelijke) burgers, die op hun beurt weer het bestuur kozen en recht spraken. De landsheer (Habsburg bijvoorbeeld) had in feite weinig te zeggen, al bleven formeel de banden wel behouden. Het was een soort commune systeem, bedoeld om de eigen belangen zo goed mogelijk te behartigen. De Landsgemeinde, bijvoorbeeld in het huidige kanton Graubünden, in feite zelfstandige gemeenten, kenden dit systeem ook al rond deze tijd, wellicht onder invloed van de Italiaanse stadsstaten, die door de opening van de Gotthardpas in 1230 goed bekend waren. Het waren in lokale democratieën (voor mannelijke) burgers en de meeste stemmen golden, Een ideologisch concept ontbrak, het was vooral gericht op conflictoplossing- en beheersing en gemeenschappelijke belangen. In deze gebieden waren grootgrondbezitters afwezig, de meeste boeren hadden  kleine bedrijven en de landsheer, Habsburg bijvoorbeeld,  heeft militair ingrijpen duur en een keer zelfs met zijn leven moeten bekopen in deze bergachtige gebieden.

In de stedelijke gemeenschappen ontwikkelden zich in de loop der eeuwen aristocratische oligarchieën en bestuursstructuren, waarin de elite (met name de gilden) wel op consensus en meerderheden was ingesteld, bijvoorbeeld bij de religieuze vragen rond 1530, maar de overige burgers geen directe invloed hadden. Wel werd militair geweld als het even ging vermeden, ook omdat dit de kooplieden en handelaren veel geld kostte (en de meeste Zwitsers gingen bij voorkeur in buitenlandse militaire dienst, ook voor de elites een lucratieve handel). De instelling van de Tagsatzung, de vergadering van de kantons, in 1471 betekende ook een instelling, die gericht was op consensus tussen de kantons en hun belangen.

Dit is in zeer grote lijnen het beeld tot de 18e eeuw, de periode van de Verlichting en de Amerikaanse en Franse Revoluties en de oprichting van talloze sociëteiten in de steden. Binnen de steden wordt de roep om democratie ook steeds sterker. De Romantiek (en de media) versterkt het beeld van de democratische (middeleeuwse) Landsgemeinde en de soevereine communes in de bergbieden. In alle stedelijke gebieden en kantons is democratie vóór en na de Franse tijd (1798-1813, met in 1803 het ontstaan de Zwitserse federatie van 19 kantons) het onderwerp bij uitstek en vooral de directe democratie, raadpleging van (mannelijke) burgers neemt daarbij een belangrijke plaats in.

De directe democratie krijgt steeds meer ideologische onderbouwing en ook in van oudsher oligarchische steden (onder andere Zürich, Freiburg, Bern, Solothurn) wordt de roep om directe volksraadplegingen steeds sterker, ook om de interne vrede in tijden van oproer (1830 en 1848) en industrialisatie te bewaren en vanwege de godsdienstconflicten tussen de kantons (Sonderbundoorlog 1847). Bij de Grondwet van 12 september 1848, de basis van het huidige Zwitserland, is nog geen nationaal referendum opgenomen, wel bestond dit instituut al in meerdere kantons. Steeds meer kantons volgden dit voorbeeld na 1848, omdat het bleek te werken (Aargau, Solothurn, Graubünden, Thurgau, Zürich en in 1869 zelfs Bern). De aanleg van spoorwegen, tegengestelde belangen tussen spoorwegbaronnen en landeigenaren en onrust in de snel groeiende steden bespoedigden dit proces.

Er zijn tot 1874 altijd tegenstanders geweest van het referendum met dezelfde argumenten als tegenwoordig: het volk heeft onvoldoende inzicht, het ondermijnt de parlementaire representatieve democratie, de elite weet wat goed is voor het land, ‘populisten’ (is dat niet iedere politicus ?) maken er misbruik et cetera. Na eindeloze discussie in de Nationalrat (parlement) en Ständerat zijn in 1874 en 1891 referenda en hun voorwaarden opgenomen en, uiteraard, na een referendum aangenomen. Na deze eeuwenlange ontwikkeling en discussies zou het land niet meer zonder kunnen en willen om redenen die hier verder niet aan de orde komen, maar de belangrijkste voordelen zijn een tegenwicht aan clientèle vorming, opportunisme en waan van de dag van het (politieke) establishment en the proof of the pudding is in the eating.  Democratie laat zich nooit relativeren, niet op lokaal, regionaal of landelijk niveau, maar ook niet binnen de EU. (Bron: O. Meuwly, Une histoire de la démocratie directe en Suisse, Neuchâtel, 2018).